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Bilan d'application de la loi instituant le Droit au Logement Opposable

Bilan d'application de la loi instituant le Droit au Logement Opposable

Publié le : 03/08/2010 03 août août 08 2010
Collectivités / Environnement / Principes généraux

Trois ans après l'entrée en vigueur de la loi DALO, le bilan d’application est mitigé voire décevant, tant du point de vue pratique que juridique.

L'application de la loi DALORésumé

La loi DALO, entrée en vigueur le 5 mars 2007, est considérée (par une partie du milieu associatif) comme une avancée sociale et juridique majeure (cette mesure est indiscutablement une solution ambitieuse et porteuse d’espoir) : cette loi impose à l’État une obligation de résultat afin de trouver un logement ou un hébergement temporaire aux personnes qui en font la demande sous peine de recours en justice. Or force est de constater que 3 ans après son entrée en vigueur, le bilan d’application est mitigé voire décevant, tant du point de vue pratique que juridique. En plus de poser des problèmes d’application en raison du manque de logements, le juge administratif est venu limiter la portée de ce nouveau droit consacré par le législateur, notamment dans un arrêt récent en date du 30 juin 2010 qui a porté un (sérieux) coup d’arrêt à cette loi : le simple fait pour un requérant d’invoquer la loi DALO pour s’opposer à son expulsion et l’absence de solution de relogement ne peut constituer un trouble à l’ordre public de nature à empêcher la mesure d’exécution de l’expulsion de locataires sans droit ni titre. Cette solution du Conseil d’Etat a été vivement critiqué par les associations accusant l’Etat de jouer un double-jeu.


Plan

I) Une mesure ambitieuse
A) Les consécrations formelles du droit au logement
B) Le droit au logement, une obligation de résultat à l’égard de l’Etat

II) Un bilan décevant
A) Des difficultés pratiques d’application : un manque criant de logements disponibles
B) L’arrêt du 30 juin 2010, un coup d’arrêt porté à la loi DALO par le juge administratif (une atténuation forte portée à la loi DALO)

*******

Lors de son adoption le 5 mars 2007, suite aux nombreuses tentes installées sur les quais de Paris par l’association des Enfants de Don Quichotte, la loi n°2007-290 (1) instituant le droit au logement opposable avait été saluée par le milieu associatif comme une mesure ambitieuse et porteuse d’espoir afin de lutter contre la précarité de personnes sans logement. En effet, si ce droit avait fait l’objet de plusieurs textes législatifs, ceux-ci restaient toutefois formels. De même, sa reconnaissance par le Conseil Constitutionnel en tant qu’objectif de valeur constitutionnelle (décision n°94-359 du 19 janvier 1995) n’assurait qu’un niveau de protection minimale puisque l’Etat n’était tenu que d’une obligation de moyen, limitant de ce fait la portée de ce droit. Ainsi, force est de constater que la loi DALO franchit une nouvelle étape dans l’effectivité du droit au logement en érigeant ce dernier en obligation de résultat dont l’Etat est le débiteur principal (2).

Concrètement, le demandeur dans une situation d’urgence pourra saisir la commission départementale de médiation qui jugera du caractère prioritaire ou non de la demande. Dans l’affirmative, et si le demandeur n’a pas reçu une offre de logement tenant compte de ses besoins et de ses capacités, il pourra saisir le juge compétent. Ce dernier aura la possibilité, au vu du dossier, d’ordonner à l’Etat le logement du demandeur et d’assortir son injonction d’une astreinte. Ainsi, il est constant qu’un véritable droit-créance est offert aux citoyens sans logement à l’encontre de l’Etat.

Or force est de constater que 3 ans après son entrée en vigueur, le bilan d’application de la loi DALO est quelque peu mitigé voire décevant. En raison d’un manque évident de logement disponible, l’effectivité de ce nouveau droit est quasi-nulle. En effet, selon l’association Droit au logement (DAL), sur les quelque 100.000 demandes ayant reçu un avis favorable des commissions de médiation, seules 13.000 familles ont été relogées. Car même lorsque les tribunaux administratifs condamnent l’Etat, les familles ne sont pas relogées. C’est pourquoi dans son rapport daté d’octobre 2009, le Comité de suivi de la mise en œuvre du droit au logement opposable a alerté le gouvernement « sur le non-respect de la loi ».

En plus de connaître des difficultés pratiques d’application, le juge administratif est également venu préciser les contours de cette loi et a incontestablement limité la portée de celle-ci. En effet, le juge administratif a dû trancher la question de savoir si les personnes devant faire l’objet d’une expulsion pouvaient invoquer la loi DALO afin d’empêcher celle-ci.

En principe, il est constant qu’un propriétaire qui s’est vu délivré par le juge d’instance une ordonnance d’expulsion, décision revêtue de la force exécutoire, peut demander le concours de la force publique afin d’expulser les locataires reconnus sans droit ni titre.

En effet, l’article 16 de la loi n°91-650 du 9 juillet 1991 portant réforme des procédures civiles d’exécution et de la sauvegarde des droits des propriétaires prévoit que l’Etat est tenu de prêter son concours à l’exécution des jugements et des autres titres exécutoires, corollaire, selon le Conseil Constitutionnel, du principe de la séparation des pouvoirs énoncé à l’article 16 de la Déclaration des droits de l’Homme et du citoyen (décision n°98-403 DC, 29 juillet 1998). Or, depuis longtemps, un tempérament important a été apporté à ce principe. Le Conseil d’Etat a en effet développé une jurisprudence ancienne (CE, Couitéas, 1923) aux termes de laquelle la force publique ne doit pas être accordée dès lors que l’exécution d’une décision de justice est susceptible de causer un « trouble grave à l’ordre public ». L’administration a le devoir d’apprécier les conditions de l’exécution de ce type de décision de justice et, le cas échéant, le droit de refuser le concours de la force publique si elle estime qu’il y a un risque de trouble à l’ordre public. C’est le seul pouvoir d’appréciation dont dispose, en pareil cas, l’autorité administrative (CE, 17 mars 1971, Sieur Durand).

Ainsi, à l’occasion de recours pour excès de pouvoir ou de référé-liberté, certains préfets ou certains locataires sous le coup d’une expulsion ont pu prétendre que leur expulsion sans solution de relogement constituait un trouble à l’ordre public de nature à empêcher leur expulsion. En effet, certains ont pu douter de ce que, du fait ou à cause de cette loi, les personnes dépourvues de « solution de relogement » ne puissent pas faire l’objet d’une expulsion. Le trouble à l’ordre public serait constitué en raison du fait que cette expulsion serait contraire, précisément, à la loi DALO.

Cette loi, en créant un droit opposable à l’Etat, aurait été de nature à interdire à celui-ci, débiteur de cette obligation (elle-même corollaire d’un droit au logement opposable), d’expulser les créanciers de ce droit. A l’opposé, les propriétaires en possession d’une ordonnance d’expulsion, décision revêtue de la force exécutoire considéraient qu’en refusant d’accorder le concours de la force publique, portaient atteinte, d’une part, à leur droit de propriété, droit de valeur constitutionnelle, notamment dans la jouissance de leur bien et, d’autre part, à leur droit à l’exécution des décisions de justice (de l’ordonnance d’expulsion) qui a été déclaré comme un des aspects du procès équitable prévu à l’article 6 § 1 de la Conv. EDH (CEDH 19 mars 1997, Hornsby c/ Grèce, n°183557/91, D. 1998. Jur. 74, note N. Fricero). En conséquence, les propriétaires lésés demandent généralement au juge administratif de faire injonction au préfet de prendre toutes les mesures nécessaires afin d’assurer l’exécution de l’ordonnance d’expulsion dans un délai de 15 jours. Le juge administratif a donc dû trancher et celui-ci l’a fait clairement en faveur des propriétaires.

Par son arrêt du 30 juin 2010, le Conseil d’Etat a clairement posé en principe que « en estimant le seul fait que les personnes expulsées n’aient pas de solution de relogement était susceptible d’entraîner un trouble à l’ordre public [...] constitue une erreur de droit ». En l’espèce, le préfet des Bouches-du-Rhône avait autorisé le concours de la force publique pour l’expulsion de personnes de leur logement, en exécution d’une ordonnance d’expulsion du tribunal d’instance de Marseille. Saisi par ces occupants, le juge des référés du tribunal administratif de Marseille avait retenu comme de nature à faire naître un doute sérieux quant à la légalité de la décision attaquée le moyen tiré du risque de troubles à l’ordre public susceptible de résulter de la mise en œuvre du concours de la force publique, eu égard à la situation sociale des occupants et aux démarches qu’ils avaient effectuées en vain pour trouver un nouveau logement.




Par cette décision, répondant implicitement au moyen développé au soutien du recours en annulation, le Conseil d’Etat a ainsi estimé que le simple fait d’invoquer la loi DALO et l’absence de solution de relogement, ne pouvait constituer un trouble à l’ordre public de nature à paralyser la mesure d’exécution. De ce fait, le Conseil d’Etat a levé une ambiguïté. Le fait d’accorder la force publique à une ordonnance d’expulsion revêtue de la force exécutoire ne méconnaît pas la lettre et l’esprit de la loi du 5 mars 2007 qui instaurait à l’encontre de la loi un droit au logement opposable. Ce droit en effet fait naître à la charge de l’Etat une obligation de faire ou à défaut d’indemniser qui est tirée de la loi. Or celle-ci doit être strictement appliquée et n’a pas pour objet ni pour conséquence d’instaurer un principe d’inexécution des décisions d’expulsion.

La loi DALO n’a pas pour objet d’empêcher les expulsions de personnes sans solution de relogement. Rien de tel ne figure ni dans la loi ni dans les travaux et débats parlementaires. Ainsi, la loi DALO n’a instauré aucun nouveau principe faisant obstacle, par la nature même de la loi, à l’exécution des décisions de justice.

Cette solution du juge administratif, qualifiée par le milieu associatif d’indigne, était certes quelque peu prévisible. En effet, le juge administratif, dans un arrêt Mme et Mlle HAUTECLAIRE, avait jugé que quand bien même les requérants seraient dans une situation sociale difficile, l’administration était tenue de prêter le concours de la force publique à l’exécution d’une décision de justice et qu’elle ne saurait se dispenser de cette obligation en invoquant des motifs d’humanité (CE, 29 septembre 1982, Mme et Mlle HAUTECLAIRE, n°3308). L’existence de vaines démarches pour trouver un logement, pas plus que la simple référence à la situation sociale des intéressés, ne saurait justifier un refus de concours de la force publique. Comme l’a rappelé le Conseil Constitutionnel dans sa décision du 29 juillet 1998 précitée, l’octroi du concours de la force publique ne saurait être subordonné à l’accomplissement d’une diligence administrative, notamment à l’hébergement des personnes en instance d’expulsion.

Plus récemment, la Cour Administrative d’Appel de Versailles avait estimé, dans son arrêt du 21 septembre 2006, après avoir estimé que l’autorité administrative pouvait ne pas prêter son concours à l’exécution d’une décision juridictionnelle sans porter atteinte au principe de la séparation des pouvoirs et, notamment, afin d’éviter toute situation contraire à la dignité humaine, qu’il n’était pas, en dehors de cette hypothèse, légalement autorisée à prendre en compte des considérations d’ordre humanitaire ou social, lesquels, en application des dispositions des articles L. 613-1 et L613-2 du Code de la Construction et de l’Habitation, relèvent de l’appréciation de l’autorité judiciaire lorsqu’elle décide d’autoriser l’expulsion.

Par conséquent, le juge administratif décide qu’en l’espèce, ni les articles 3 et 8 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ni la méconnaissance du droit au logement ne pouvaient être invoqués pour refuser une expulsion. On constate donc que le juge administratif, bien avant la loi DALO, a clairement opté pour une conception stricte de l’ordre public, limitée à « l’ordre matériel de la rue », conception seule à même, selon lui, de respecter la compétence judiciaire pour apprécier au fond la nécessité de l’expulsion (TA Toulouse, 23 octobre 2009, n°0602438 ; ordonnance TA Caen, 15 mai 2008, n°0801196). En aucun cas, cette appréciation ne recouvrait l’ordre public social, sanitaire ou écologique. En effet, comme en attestent les remarquables conclusions du rapporteur public du Tribunal administratif de Toulouse, Jean-Christophe Truilhé: « Une telle acception stricte de la notion d’ordre public est rendue nécessaire par le principe de la séparation des pouvoirs énoncé à l’article 16 de la Déclaration des droits, dès lors qu’il n’appartient qu’à l’autorité judiciaire d’apprécier l’existence de considérations sociales ou humanitaires de nature à justifier un sursis à l’exécution d’un jugement d’expulsion ».

La même position a été prise par la Cour Administrative d’Appel de Paris :« Le préfet doit apprécier les conditions de cette exécution et peut refuser le concours de la force publique s’il estime qu’il y a danger pour l’ordre et la sécurité, il n’est pas, en dehors de cette hypothèse, légalement autorisé à prendre en compte des considérations purement humanitaires, qui relèvent de l’appréciation de l’autorité judiciaire lorsqu’elle décide d’autoriser l’expulsion » (CAA Paris 7 nov. 2000, M. Larbi X., n° 97PA01786).

Cette appréciation stricte de l’ordre public qui conduit à restreindre le pouvoir d’appréciation du préfet pour refuser le concours de la force publique afin d’expulser un locataire sans droit ni titre est également justifié par des raisons de bon sens. Tout d’abord, la doctrine constate que l’administration invoque trop largement la protection de l’ordre public pour justifier le refus de concours de la force publique. L’imprécision et l’étendue de la notion d’ordre public, qualifié par certains auteurs de « notion fourre-tout », permet au préfet de refuser quasi-systématiquement et quasi-arbitrairement le concours de la force publique afin d’exécuter une décision d’expulsion en violation flagrante du droit de propriété. De plus, l’organisation d’un accès aisé à l’indemnisation incite l’autorité administrative à faire une application trop fréquente de la jurisprudence Couitéas.

Cette extension de la solution de cet arrêt nous semble faire courir le risque d’une « déresponsabilisation » de l’administration, dans la mesure où les hypothèses de refus de concours de la force publique doivent être strictement interprétées et justifiées (v., en ce sens, concl. J.-C. Truilhé sur TA Toulouse 28 déc. 2007, Mme Depay c/ Préfet de la Haute-Garonne, n° 053441, AJDA 2008. 541). En effet, l’éventuelle erreur d’appréciation de cette autorité quant à l’existence de motifs d’ordre public légitimant sa carence se résout en tout état de cause en indemnisation au profit du justiciable. L’inaction des autorités a pour conséquence, en l’absence de toute justification d’ordre public, d’aboutir à une sorte d’expropriation privée dont les occupants illégaux se sont retrouvés bénéficiaire. En laissant perdurer une telle situation, les autorités ont non seulement encouragé certains locataires à se croire au-dessus des lois mais également incité ces derniers à ne pas quitter le logement occupé ni à régler les loyers impayés.

La Cour EDH a déjà remarqué à plusieurs reprises que ce type de situation témoigne de l’inefficacité du système d’exécution des décisions de justice en France et renvoie au risque de dérive - rappelé dans la Recommandation du Comité des Ministres en matière d’exécution des décisions de justice - d’aboutir à une forme de « justice privée » qui peut avoir des conséquences négatives sur la confiance et la crédibilité du public dans le système juridique.
Par conséquent, il convient de constater que le juge administratif, en acceptant l’expulsion de personnes sans solution de relogement, est venu implicitement préciser les contours de la loi DALO et a incontestablement limitée la portée de celle-ci.

Si cette solution semble logique juridiquement tant par rapport à l’esprit que par rapport à l’objet de la loi DALO, les risques de contestation sont grands. En effet, les associations reprochent déjà à cet arrêt de jouer un double-jeu en reconnaissant d’un côté une obligation de résultat de logement à l’Etat et de l’autre de favoriser les expulsions de personnes sans solution de relogement. Ainsi, il convient de constater que certains efforts sont encore nécessaires pour rendre totalement effectif ce droit au logement. C’est pourquoi il est nécessaire, selon les associations, de s’engager dans la « bataille de l’offre » afin de rendre ce droit totalement effectif. La loi DALO et le droit qu’elle consacre ne seront effectifs que lorsque le nombre de logements disponibles sera en adéquation avec la demande.

En conséquence, seule une politique volontariste de l’État en matière de construction de logement et de maîtrise du foncier peut apporter une solution durable et soutenable pour résoudre la crise du logement. Car un droit sans effectivité n’est pas un droit mais une simple déclaration de principe, un droit à l’état de symbole.


Index:
(1) Loi n°2007-290 du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale.
(2) A titre expérimental, la responsabilité du droit au logement opposable peut être également assumée par une autorité locale dotée de compétences accrues.


Nicolas FOUILLEUL,
Cabinet Gobert & Associés - Marseille





Cet article n'engage que son auteur.
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