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Portée de l’ordonnance de suspension sur le pouvoir d’appréciation de l’administration en exécution de l’injonction prononcée par le Juge des Référés

Portée de l’ordonnance de suspension sur le pouvoir d’appréciation de l’administration en exécution de l’injonction prononcée par le Juge des Référés

Publié le : 09/01/2017 09 janvier janv. 01 2017
Collectivités / Urbanisme / Permis de construire/ Documents d'urbanisme

L’équilibre délicat posé par le Conseil d’Etat entre légalité et sécurité juridique

Par sa décision de Section rendue le 7 octobre 2016, le Conseil d’Etat précise le régime du retrait d’un acte administratif pris en exécution d’une Ordonnance de Référé, en concluant que ce dernier peut être retiré par l’administration en suite de l’intervention d’un Jugement au fond confirmant la légalité du refus de permis initial ; ce retrait devant alors intervenir dans un délai raisonnable fixé à trois mois à compter de la notification de la décision juridictionnelle, après que le pétitionnaire ait été à même de présenter ses observations et sous réserve que les motifs retenus par cette décision le permette.


1- Portée utile de l’office du Juge des référés quant à la suspension d’une décision administrative négative, la pleine autorité de la chose décidée.

Poursuivant la volonté exprimée par le législateur lors de l’adoption de la Loi n°2000-597 du 30 juin 2000 relatif au référé devant les juridictions administratives, ayant permis, par les dispositions de l’article L. 521-1 du Code de Justice Administrative, la suspension des décisions « même de rejet » prise par l’administration[1], et confirmée par la Juridiction Administrative par sa Décision de Section Ouatah[2], dès le 20 décembre suivant ; le Conseil d’Etat vient ici dessiner plus encore les contours de l’office du Juge des référé et des effets induits de sa décision par rapport à l’office de droit commun du Juge de l’excès de pouvoir :

> En effet, le Conseil d’Etat prend ici le parti de conférer explicitement à l’Ordonnance prise et l’injonction, le cas échant, prononcée par le Juge des référés, la pleine autorité de la chose décidée :

Plutôt que de cantonner l’office du Juge des référés à un simple « éclairage » donné à l’administration quant à la régularité de la décision dont il est saisi, par la reconnaissance d’une portée de l’Ordonnance cantonnée strictement à l’’existence ou non de moyens propres à créer un doute sérieux quant à la légalité de cette dernière ; le Juge administratif réaffirme ici le choix de conférer une véritable force obligatoire au sens et aux motifs de cette Ordonnance, l’administration se trouvant dans l’impossibilité d’opposer au requérant dont elle a à réexaminer la demande, les mêmes motifs que ceux sanctionnés par le Juge au bénéfice du doute.

Du strict point de vue de son exécution, l’Ordonnance de référé revêt, vis-à-vis de l’administration, une force identique à celle attachée à un Jugement rendu au principal.

Ainsi, l’office du Juge des référés saisi sur le fondement des dispositions de l’article L. 521-1 précité en pareille hypothèse, s’aligne parfaitement sur le régime prétorien fixé s’agissant de la suspension des décisions administratives positives[3] ; conférant à la procédure de référé alors entreprise sa pleine utilité liée principalement aux mesures que l’administration est invitée à prendre en exécution de l’Ordonnance intervenue.

> Au demeurant, le Conseil d’Etat rappelle immédiatement, et avec force, le caractère strictement provisoire de ces mesures administratives qui interviendraient en exécution, et par là-même le cadre limité de la compétence du Juge administratif statuant en référé.

En effet, si la suspension prononcée place l’administration dans une situation d’apparence comparable à celle qu’elle serait amenée à connaître en cas d’annulation prononcée par le Juge saisi au principal, tant les effets de sa décision de refus initialement opposée sont neutralisés ; le Conseil d’Etat prend ici le soin de rappeler explicitement que l’injonction prononcée par le Juge des référés ne peut valablement conduire à l’intervention d’une décision administrative qui aurait des effets identiques à ceux d’une décision intervenue en suite d’un Jugement rendu au fond.

Aussi, alors-même que la portée utile de l’office du Juge des référés conduit à conférer à la suspension qu’il prononce une pleine force obligatoire et exécutoire - la reconnaissance du doute sérieux s’apparentant à une certitude pour l’exécution de l’administration[4] - le Juge des référés ne peut « sans excéder son office, ordonner une mesure qui aurait des effets en tous point identiques à ceux qui résulteraient de l’exécution par l’autorité administrative d’un Jugement annulant la décision administrative contestée »[5].

De plus, et ce alors même que les principes posés ne semblaient porter jusqu’alors que sur les contours de l’exécution de l’Ordonnance de référé, la Section du contentieux entend apporter des précisions sur l’appréciation de l’urgence, qui devrait alors tenir compte des conséquences potentiellement induites par la délivrance d’in permis de construire provisoire en exécution de l’injonction de réexamen qui serait prononcée par le Juge.

Il apparaît donc, qu’au stade de l’urgence, l’office du Juge des référés lui commande d’examiner l’hypothèse d’une remise en cause, au principal, de son appréciation du doute sérieux sur la légalité de l’acte, et donc des conséquences que pourrait causer ses propres conclusions, si la décision administrative provisoire intervenue en exécution était postérieurement retirée. Autrement dit, l’urgence à construire devrait alors prévaloir sur le risque de devoir ensuite potentiellement détruire.

Ce n’est en effet qu’à l’aboutissement de cette première partie de raisonnement qui réaffirment les principes classiques de la force obligatoire de l’ordonnance de référé et du caractère provisoire des mesures qu’elle induit, que le Conseil d’Etat explicite véritablement l’office du Juge des référés dans le cas particulier de la suspension d’un refus de permis de construire, reconnaissant, en outre, à l’administration un droit de retrait différé à la notification du Jugement rendu au principal.

Il permet ainsi la remise en cause de l’acte administratif pris en application de l’Ordonnance de référé et donc la préservation de la seule autorité de la chose décidée par le Juge de l’urgence.

2- Les conditions prétoriennes du caractère provisoire de la décision prise en exécution d’une injonction prononcée par le Juge des Référés, l’aménagement d’une faculté de retrait de l’administration coordonné à son pouvoir particulier d’appréciation

> S’agissant de la fin du provisoire, il était à penser, au vue de la lettre des dispositions de l’article L. 521-1 précité et de la décision du Conseil d’Etat du 13 juillet 2007 Sanary-sur-Mer[6], que le permis de construire délivré en suite de la suspension d’une décision initiale de refus revêtirait un caractère provisoire jusqu’à ce qu’il soit statué sur le recours en annulation.

Distinguant le provisoire du simplement temporaire, la décision commentée prend, au contraire, le contrepied de cette interprétation en conférant à l’administration un rôle actif sur le sort réservé à la décision provisoire du fait de son intervention en exécution d’une Ordonnance de référé.

Ce dernier n’est ainsi plus désormais scellé mécaniquement par l’intervention du Jugement au principal, en ce que l’autorité de chose jugée (sauf le cas où, évidemment, elle confirmerait l’illégalité du refus initial opposé) permet uniquement à l’administration d’user de la faculté de mobilisation d’un droit de retrait différé qui lui est reconnu, et donc de tirer possiblement l’ensemble des conséquences du caractère encore provisoire de la décision rendue en exécution de la suspension prononcée.

Il est donc permis d’imaginer, dans certains cas, la survie de la décision provisoire prise en exécution d’une Ordonnance de référé, alors même que les effets de celle-ci ont, quant à eux, pris fin dès l’intervention de la décision au fond.

> S’agissant des conditions de la fin du provisoire, le Conseil d’Etat a entendu imaginer un régime de retrait en corrélation avec la nature du pouvoir d’appréciation alors conféré à l’administration.

 - Dans ses conclusions prises sur la décision présentement commentée[7], Monsieur DE LESQUEN évacue rapidement l’applicabilité en pareille hypothèse de la jurisprudence Ternon[8], réservant celle-ci aux décisions par nature durable et donc incarnant l’application du principe du préalable, en vertu duquel l’équilibre entre les principes de légalité et de sécurité juridique dicte que la décision administrative prise en dehors de tout cadre juridictionnel ne soit soumise a priori à quelconque autorité de chose décidée ou encore jugée.

Ici, la force obligatoire de la décision prise par le Juge contraint le pouvoir d’appréciation de l’administration, induisant le caractère tout à fait particulier d’une telle décision provisoire.

Le droit de retrait est ainsi prorogé[9] au-delà du délai de droit commun à compter de la notification du Jugement au principal ; en cas de rejet de ce dernier ou si, dans l’hypothèse d’une annulation prononcée, le Juge ne sanctionne que la légalité externe de l’acte ou prend soin d’écarter expressément certains motifs de fond de nature à justifier le refus initial de la demande : le droit de retrait ainsi aménagé – dont la mobilisation par l’administration suppose son succès au fond - dépend, en fait, de l’autorité de chose jugée.

C’est ainsi que dans le cas spécifique du désistement, qui se posait dans l’espèce commentée, ou dans l’hypothèse où la requête au fond sera jugée irrecevable, l’administration devra alors elle-même s’évaluer et caractériser la légalité de son refus initial, le cas échéant au regard de l’Ordonnance de référé, en vue de mobiliser régulièrement son droit de retrait différé.

- Au demeurant, le choix entre l’abrogation et le retrait est dicté par le fait que seul le dernier peut effectivement garantir la nature provisoire de la décision administrative prise en application de l’Ordonnance de Référé.

Soucieux de garantir une certaine équité, et d’ainsi ne pas placer le pétitionnaire titulaire d’un permis de construire provisoire dans une situation plus favorable que celle du pétitionnaire titulaire d’un permis de construire contesté au fond par un tiers, le Juge administratif ne conçoit la substitution d’une nouvelle décision à celle ayant conduit à la saisine de la Juridiction Administrative, qu’au bénéfice du doute et dans l’attente qu’il soit statué au fond sur la décision initiale.

La limite de la décision provisoire est donc celle de ne pas emporter création de de droits au profit d’un requérant, sans que la décision intervenant au principal ne permette aux défendeurs de jouir de l’entier bénéfice d’un éventuel succès au fond[10].

Cette solution, plus sévère que celle retenue dans la décision H&M Hennes et Mauritz du 19 décembre 2014[11], qui concluait à la seule possibilité d’abrogation d’une décision provisoire délivrée en exécution d’un Jugement frappé de recours, apparaît commandée par l’office du Juge : la dimension de la décision provisoire est alors doublement spécifique puisque s’inscrivant dans le cadre d’une procédure de référé et au bénéfice de la seule reconnaissance d’un doute sérieux sur la légalité de l’acte objet du recours.

Le Conseil d’Etat, une fois la définition du régime général de la décision provisoire posée, procède à son application au cas de la décision de refus de permis de construire, admettant par là-même la réversibilité des mesures prises en application d’un permis de construire délivré, du fait de l’éventualité, même avec toutes les conséquences que cela implique pour le constructeur, d’une démolition qui serait, le cas échéant, prononcée par les juridictions répressives.

Cependant en théorie, si M. DE LESQUEN, qualifie toute décision administrative négative comme simplement juridiquement exécutoire, qualification tirée de ce que celle-ci n’est pas, matériellement, créatrice de droit ; il convient de remarquer que la décision administrative positive prise sur injonction du Juge des Référés n’aura également qu’un caractère juridiquement provisoire, tant, matériellement, elle constitue une mesure qui, en fait, est laborieusement réversible si elle est exécutée.

Concrètement néanmoins, la solution retenue par la décision commentée interroge sur le terrain de la sécurité juridique : les conséquences de la disparition rétroactive d’une décision administrative provisoire du fait de l’administration et délivrée sur injonction du Juge administratif posent effectivement question au-delà du seul cas du permis de construire ; la simple faculté offerte à l’administration conduit à penser que dans le cas même d’un décision de refus initiale régulière, cette dernière pourra faire perdurer, en opportunité, une décision qui lui est contraire ; la redéfinition de l’appréciation de l’urgence conduit à craindre l’instauration d’une « présomption » d’absence d’urgence, tant l’exécution d’un permis de construire provisoire entraînerait des effets difficilement réversibles quand bien même ils seraient légalement exécuté en suite de l’obtention d’un décision positive…

A rebours de la simplification sans cesse préconisée de la procédure administrative contentieuse et loin de promouvoir les dispositions législatives introduites par la Loi du 30 juin 2000 imposant un examen au principal dans les meilleurs délais lorsque la suspension est prononcée, le Conseil d’Etat organise ici un véritable régime transitoire du provisoire au définitif, au détriment des parties sur lequel pèse désormais les conséquences du délai séparant l’Ordonnance du Juge référé et du Jugement au fond.
 
 
[1] Revenant, par là même, sur la jurisprudence rendue en la matière par la décision d’Assemblée du Conseil d’Etat du 23 janvier 1970,  Ministre d’Etat chargé des affaires sociales c/ Amoros, n°77861.
[2] CE, Sect., 20 décembre 2000, Ouatah, n°206745.
[3] Voir en ce sens : Conseil d’Etat, 11 décembre 1991, Association Fouras environnement écologie, n°125745 et Conseil d’Etat, 5 novembre 2003, Association « Convention vie et nature pour une écologie radicale », n°259339
[4] AJDA, 2016, p.2155, L’existence d’un permis de construire provisoire, Louis Dutheillet de Lamothe et Guillaume Odinet.
[5] Voir en ce sens : CE, 9 juillet 2001, Ministre de l’Intérieur c/ Le Berre, n°232818.
[6] N°294721.
[7] RFDA 2016, p. 1177, Conclusions sur Conseil d’Etat, 7 Octobre 2016, Commune de Bordeaux, Lebon.
[8] Conseil d’Etat, Ass., 26 octobre 2001, n°197018.
[9] La prorogation du délai de droit commun fixé par les dispositions de l’article L.424-5 du Code de l’Urbanisme à l’intervention de la notification du Jugement au fond est qualifié, par la formation de Jugement de « délai raisonnable » ; participant à l’exigence de sécurité juridique, impliquant « que ne puissent être remises en cause sans condition de délai des situations consolidées par l’effet du temps » dont la notion a été introduite par la Décision d’Assemblée du Conseil d’Etat du 13 juillet 2016, n°387763.
[10] Voir en ce sens : Conclusions de M. CHAUVAUX sur CE, Sect., 28 février 2001, Philippart et Lesage, n°230112 et 230520
[11] N°384144.


Cet article n'engage que son auteur.

Crédit photo : © herreneck - Fotolia.com

 
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Auteur

VINCENT Julie

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