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Contentieux administratif et droit de se taire

Réflexions sur le droit de se taire dans le contentieux administratif des sanctions disciplinaires

Publié le : 03/02/2025 03 février févr. 02 2025
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Avec l’année 2024, on pensait que la consécration du droit de se taire était théorisée et pleinement commentée par la doctrine. La consécration certes, mais quid de son application ? En ce début d’année 2025, le Conseil d’Etat vient de confirmer sa position sur le droit de se taire, ce qui nous permet de faire un panorama de ces nouvelles dispositions applicables au contentieux disciplinaire.

Commentaire groupé des décisions du 19 décembre 2024 (490157 ; 490952) et du 06 janvier 2025 (471653).

 

1- La reconnaissance constitutionnelle du droit de se taire d’un fonctionnaire.

« Le silence est le dernier refuge de la liberté »[1]. Les mots de l’historien suisse nous semblent illustrer cette garantie du droit de se taire qu’a reconnu le Conseil constitutionnel, dans un domaine du contentieux jusque-là dépourvue de cette garantie.

Sans qu’il ne soit besoin de refaire l’entière genèse et l’historique complet du droit de se taire, nous renvoyons directement sur ce point aux conclusions[2] éclairantes de Monsieur Jean-François de MONTGOLFIER, Rapporteur public sur la décision de Section du Conseil d’Etat du 19 décembre 2024[3], il y a toutefois lieu d’évoquer la consécration de ce droit par le Conseil des sages de la rue Montpensier.

Par la décision du 4 octobre 2024, rendue sur QPC[4], le Conseil constitutionnel a reconnu que de l’article 9 de la Déclaration des droits de l’Homme et du Citoyen ; « Tout homme étant présumé innocent jusqu’à ce qu’il ait été déclaré coupable, s’il est jugé indispensable de l’arrêter, toute rigueur qui ne serait pas nécessaire pour s’assurer de sa personne doit être sévèrement réprimée par la loi » ; résultait le principe selon lequel nul n’est tenu de s’accuser et dont découle le droit de se taire.

Le Conseil constitutionnel avait d’abord reconnu le principe selon lequel « nul n’est tenu de s’accuser » (2004-492 DC du 2 mars 2004)[5]. Ce principe a ensuite été décliné dans sa décision n°2016-594 QPC du 4 novembre 2016[6], par laquelle il déclare pour la première fois que le droit de se taire découle du principe selon lequel nul n'est tenu de s'accuser.

L’avancée majeure de ce droit pour le contentieux administratif est arrivée avec la décision du 8 décembre 2023[7]. Le Conseil constitutionnel a jugé qu’un professionnel faisant l’objet de poursuites disciplinaires ne peut être entendu sur les manquements qui lui sont reprochés sans qu’il ne soit préalablement informé de ce droit.

Ensuite, 3 décisions rendues sur QPC[8] ont permis de parachever la reconnaissance de cette garantie dans le contentieux disciplinaire.

Par une décision n°2024-1105 du 4 octobre 2024, le Conseil constitutionnel juge contraire à la Constitution, le fait de ne pas informer les fonctionnaires mis en cause de leur droit de se taire dans le cadre de la procédure disciplinaire.

Toutefois, l’abrogation de ces dispositions est reportée au 1er octobre 2025. Et cela s’entend parfaitement dès lors que l’abrogation immédiate des dispositions de l’article 19 de la loi n°83-634 du 13 juillet 1983 et de l’article L. 532-4 du code général de la fonction publique[9] aurait eu pour effet de supprimer, par la même occasion, l’obligation pour l’administration d’informer le fonctionnaire poursuivi de son droit à la communication de son dossier.

L’émergence de ce droit dans les décisions des Sages de la rue Montpensier devait trouver écho dans celles des juges du Palais royal.
 

2- La réception mesurée de cette garantie par le Conseil d’Etat.

Concrètement, le droit de se taire a connu des évolutions marquantes au-delà des seules juridictions pénales et répressives.

Le Conseil d’Etat se devait dès lors d’emboîter le pas et de décliner son champ d’application notamment dès lors qu’une obligation d’informer une personne poursuivie disciplinairement de son droit de se taire.

Par deux décisions rendues le 19 décembre 2024[10], la section du contentieux du Conseil d’État clarifie ses conditions d’application ainsi que l’incidence d’un éventuel défaut d’information sur la légalité des sanctions prononcées.

Le Conseil d’Etat fait d’abord sienne la position du Conseil constitutionnel et consacre pour la première fois le droit de se taire des fonctionnaires faisant l’objet d’une procédure disciplinaire :

« 2. D'une part, aux termes de l'article 9 de la Déclaration de 1789 : " Tout homme étant présumé innocent jusqu'à ce qu'il ait été déclaré coupable, s'il est jugé indispensable de l'arrêter, toute rigueur qui ne serait pas nécessaire pour s'assurer de sa personne doit être sévèrement réprimée par la loi. " Il en résulte le principe selon lequel nul n'est tenu de s'accuser, dont découle le droit de se taire. Ces exigences s'appliquent non seulement aux peines prononcées par les juridictions répressives mais aussi à toute sanction ayant le caractère d'une punition ».

« 3. De telles exigences impliquent que l'agent public faisant l'objet d'une procédure disciplinaire ne puisse être entendu sur les manquements qui lui sont reprochés sans qu'il soit préalablement informé du droit qu'il a de se taire. A ce titre, il doit être avisé, avant d'être entendu pour la première fois, qu'il dispose de ce droit pour l'ensemble de la procédure disciplinaire. Dans le cas où l'autorité disciplinaire a déjà engagé une procédure disciplinaire à l'encontre d'un agent et que ce dernier est ensuite entendu dans le cadre d'une enquête administrative diligentée à son endroit, il incombe aux enquêteurs de l'informer du droit qu'il a de se taire (…) ».

Cependant, il apporte des restrictions et tempéraments à la reconnaissance de ce droit qui ne saurait pas, selon nous, être absolu ou automatique quant à son application.

En premier lieu, ce droit fait l’objet d’une application circonscrite puisqu’elle ne s’applique, sauf détournement de procédure, « ni aux échanges ordinaires avec les agents dans le cadre de l'exercice du pouvoir hiérarchique, ni aux enquêtes et inspections diligentées par l'autorité hiérarchique et par les services d'inspection ou de contrôle, quand bien même ceux-ci sont susceptibles de révéler des manquements commis par un agent ».

En deuxième lieu, à la question « quoi de plus complet que le silence » par laquelle s’interrogeait Balzac, le Conseil d’Etat y répond finalement en ces termes :

« 4. Dans le cas où un agent sanctionné n'a pas été informé du droit qu'il a de se taire alors que cette information était requise en vertu des principes énoncés aux points 2 et 3, cette irrégularité n'est susceptible d'entraîner l'annulation de la sanction prononcée que lorsque, eu égard à la teneur des déclarations de l'agent public et aux autres éléments fondant la sanction, il ressort des pièces du dossier que la sanction infligée repose de manière déterminante sur des propos tenus alors que l'intéressé n'avait pas été informé de ce droit ».

Ainsi, pour le Conseil d’Etat, rappelant sans mal sa jurisprudence Danthony[11], la sanction prononcée par la juridiction disciplinaire sera susceptible d’être annulée uniquement si l’irrégularité découlant de l’absence d’information préalable du droit de se taire a déterminé l’inflexion de la sanction.

Ainsi, en substance, d’une part, la personne faisant l’objet des poursuites disciplinaires doit être avisée qu’elle dispose du droit de se taire tant lors de son audition au cours de l’instruction que lors de la comparution devant la juridiction disciplinaire (Considérant 3).

La décision de la commission disciplinaire est entachée d’irrégularité si la personne comparaît à l’audience sans avoir été préalablement informée de ce droit, sauf si elle n’a pas tenue de propos susceptibles de lui porter préjudice (Considérant 4).

D’autre part, le Conseil d’Etat retient que pour retenir que la personne poursuivie est fautive et lui infliger une sanction, l’organe disciplinaire ne peut se déterminer en se fondant sur les propos tenus par elle lors de son audition pendant l’instruction si elle n’avait pas été préalablement avisée du droit qu’elle avait de se taire.

En revanche, la personne peut être sanctionnée sur la base des autres éléments du dossier.

Le droit est certes consacré, mais il est immédiatement atténué dans sa portée.
 

3- Le droit de se taire reconnu aux fonctionnaires visés par une procédure disciplinaires doit encore être tempéré et éclairé.

Si cela incombe encore au Conseil d’Etat, il en va de même pour les juridictions du fond qui auront nécessairement à apprécier au travers des affaires, si la garantie est respectée. Des zones d’ombre doivent encore être, selon nous, éclairées.

En premier lieu, le droit de se taire ne s’applique pas à la phase préalable aux poursuites disciplinaires. C’est l’idée qui ressort de la formulation du Conseil constitutionnel, réceptionnée par le Conseil d’Etat.
Les sages de la rue Montpensier ont jugé que les exigences issues de l’article 9 de la DDHC de 1789 « impliquent que le professionnel » faisant l’objet de poursuites disciplinaires ne puisse être entendu sur les manquements qui lui sont reprochés sans qu’il ne soit préalablement informé du droit qu’il a de se taire.

Ainsi, l’information préalable du droit de se taire que détient un agent ne doit intervenir qu’à partir du moment où il est officiellement poursuivi et au moment où il en prend connaissance.

Ce moment correspond finalement à la notification faite à l’inquiété du courrier d’ouverture de la procédure disciplinaire à son encontre. La notification est généralement adressée par lettre recommandée avec accusé de réception. Ce courrier permet notamment de l’ensemble des droits et garanties dont dispose l’agent à partir de l’instant où la procédure est initiée[12].

En deuxième lieu, ce droit ne trouve pas à s’appliquer non plus aux échanges ordinaires avec les agents dans le cadre de l’exercice de leur pouvoir hiérarchique, ni aux enquêtes diligentées par l’autorité hiérarchique et par les services d’inspection ou de contrôle, quand bien-même ceux-ci sont susceptibles de révéler des manquements d’un agent.

En troisième lieu, a priori, ce droit ne s’appliquerait pas aux sanctions de premier groupe[13].

En effet, le Conseil constitutionnel a consacré le droit de se taire pour les sanctions supposant l’intervention du conseil de discipline. Or, en vertu de l’article L. 532-5 du CGFP, aucune sanction disciplinaire autre que celle du premier groupe ne peut être prononcée sans consultation préalable du conseil de discipline.

Par soucis de sécurité juridique, du point de vue de l’administration, il semble plus prudent, d’informer la personne visée par une procédure disciplinaire de son droit de se taire, peu importe la sanction envisagée.

Il résulte de ces questionnements que le droit de se taire, applicable aux sanctions disciplinaires, doit encore être éclairé. Cela ne passera que par les juridictions de fond.
 

4- Le droit de se taire à l’aune de l’année 2025 ?

Si l’on fait abstraction des décisions rendues par les Tribunaux administratifs - notamment lorsque est en jeu l’article L. 521-1 du code de justice administrative et le droit de se taire - deux décisions nous semblent pertinentes et méritent d’être citées.

La première est celle de la confirmation, opérée par le Conseil d’Etat. La seconde est celle de l’intégration par la Cour administrative d’appel de Lyon.

Ainsi, en premier lieu, le Conseil d’Etat s’est très récemment prononcé[14] sur l’application qu’il convient de faire de ce nouveau droit garanti aux agents et à certaines catégories d’usagers du service public. En effet, le contentieux des sanctions infligées aux étudiants (lycéens et étudiants universitaire) est pleinement confronté à la procédure disciplinaire et l’invocation récente du droit de se taire. Il en va de même pour la fonction publique territoriale, ou la fonction publique hospitalière, qui n’a pas encore connu, à date et selon, d’application.

Le Conseil d'État a été saisi en cassation par le ministre de l’Intérieur après l'annulation par la Cour administrative d'appel de Paris de la sanction d'exclusion définitive infligée à un agent pour des propos jugés inappropriés. Le ministre invoquait la disproportion de la sanction par rapport aux fautes, en vertu de l'article 10 du décret du 7 octobre 1994.

Le Conseil d'État casse l'arrêt de la Cour, considérant que les propos tenus par l’agent justifiaient l'exclusion, et annule les décisions du Tribunal administratif qui avaient ordonné la reconstitution de sa carrière.

Ce qui est intéressant avec cette dernière décision rendue en la matière, tient d’une part dans la confirmation que fait le Conseil d’État dans sa jurisprudence naissante.

D’autre part, il vient encore tempérer l’application du droit de se taire et les conséquences du non-respect de l’obligation de notifier le droit de se taire aux agents publics.

Seules les sanctions fondées essentiellement sinon exclusivement sur les propos tenus par l’agent sans qu’il ait été préalablement informé du droit qu’il avait de se taire, seraient susceptibles de faire l’objet d’une annulation contentieuse :

« En l'espèce, si la procédure disciplinaire engagée à l'encontre de M. E... a notamment fait suite à une enquête administrative diligentée par le directeur de l'école de police de Reims, après que celui-ci a été informé d'éventuels manquements de l'intéressé à ses obligations, il résulte de ce qui précède que celui-ci n'est pas fondé à soutenir qu'il aurait dû être informé du droit qu'il avait de se taire au cours de cette enquête, conduite avant l'engagement de toute procédure disciplinaire. Si, par ailleurs, M. E... n'a pas été informé du droit qu'il avait de se taire lors de la séance du conseil de discipline alors que cette information aurait dû lui être donnée, il ne ressort pas des pièces du dossier que la sanction litigieuse reposerait de manière déterminante sur les propos qu'il a tenus devant cette instance ».

En second lieu, on pourra également relever que dans une affaire de sanction applicable à un militaire, les juges du fond s’emparent des interprétations du droit de se taire données récemment par le Conseil d’Etat.

Ainsi par exemple, la Cour administrative d’appel de Lyon a jugé en ce début d’année que :

« 4. En premier lieu, il ne ressort pas des pièces du dossier que, contrairement à l’invitation dont elle a fait l’objet par le courrier de convocation du 14 mars 2022 pour l’audition du 18 mars suivant, qui mentionnait que « le militaire en instance de sanction ne souhaitant pas s’expliquer oralement () établira s’il le désire des explications écrites », Mme B aurait présenté des observations écrites avant le prononcé de la sanction en litige. Surtout, et alors que, d’après le compte-rendu de l’audition du 18 mars 2022, l’intéressée a signé l’item « le militaire en instance de sanction n’a pas souhaité s’expliquer oralement sur les faits qui lui sont reprochés. », il n’apparaît pas qu’elle se serait alors exprimée sur ces faits.
Enfin, et de toutes les façons, rien au dossier ne permet de dire que la sanction litigieuse reposerait de manière déterminante sur des propos qu’elle aurait elle-même pu tenir au cours de la procédure disciplinaire. Dans ces circonstances, aucune violation du principe garanti par l’article 9 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 ne saurait ici être retenue »[15].

Partant, il semble bien que si le droit de se taire doit être encore être expliqué par le juge administratif au gré des décisions de fond, force est de constater que ce droit, si il constitue indéniablement un refuge ultime à la liberté du fonctionnaire poursuivi, il y a lieu de relever que, de par la particularité du contentieux disciplinaire, ce droit, le silence n’est pas toujours doré.

La personne entendue n’est pas privée d’une garantie du seul fait que l’obligation d’information de son droit qu’il a de se taire a été méconnue, mais bien du fait de l’utilisation même des propos tenus qui fonderait une sanction alors qu’elle l’a été.

Propos conclusifs et réflexions finales :

Il est donc acté que l’adage populaire mais néanmoins célèbre qui prévaut dans les séries policières américaines et selon lequel, « vous avez le droit de garder le silence car tout ce que vous pourrez dire pourra être utilisé contre vous », doit s’imposer à chaque personne publique amenée à poursuivre un de ses agents.

Mais du point de vue de l’agent poursuivi, l’agent ne préfèrera-t-il pas parler, pour se défendre et éviter une sanction plus lourde plutôt que se taire et être spectateur de la séance du conseil de discipline ?
Pour les personnes publiques, les décisions du juge administratif imposent d’être vigilant sur la notification du droit de se taire, et à défaut, de disposer d’un ensemble d’éléments permettant de constituer un dossier disciplinaire suffisamment solide pour se passer des propos de l’agent.


Cet article n'engage que son auteur.
 
[1] M. Campiche, Du haut de la solitude, 1985
[2] JF. MONTGOLFIER, conclusions.
[3] CE, Sect. 19 décembre 2024, M. A., n°490952, Publié au recueil Lebon.
[4] CC, 4 octobre 2024, Décision n°2024-1105 QPC, M. Yannick L.
[6] CC, 4 novembre 2016, Décision n°2016-594 QPC, Mme. Sylvie T.
[7] CC, 8 décembre 2023, Décision n°2023-1074 QPC, M. Renaud N.
[8] Décision n°2024-1097 QPC du 26 juin 2024, M. Hervé A. (Information du magistrat mis en cause du droit qu’il a de se taire dans le cadre d’une procédure disciplinaire) ;
Décision n°2024-1105 QPC du 4 octobre 2024, M. Yannick L. (Information du fonctionnaire du droit qu’il a de se taire dans le cadre d’une procédure disciplinaire) ;
Décision n°2024-1108 QPC du 18 octobre 2024, M. Philippe V. (Information du membre d’une chambre régionale des comptes poursuivi sur le droit qu’il a de se taire dans le cadre d’une procédure disciplinaire).
[9] « Le fonctionnaire à l'encontre duquel une procédure disciplinaire est engagée a droit à la communication de l'intégralité de son dossier individuel et de tous les documents annexes.
L'administration doit l'informer de son droit à communication du dossier.
Le fonctionnaire à l'encontre duquel une procédure disciplinaire est engagée a droit à l'assistance de défenseurs de son choix ».
[10] CE, Sect., 19 décembre 2024, n°490157, Publié au recueil Lebon, précitée et CE, Sect., 19 décembre 2024, n°490952.
[11] CE, Ass., 23 décembre 2011, Danthony, n°335033, Publié au recueil Lebon.
[12] Droit de consulter son dossier administratif, droit de présenter ses observations écrites ou orales, droit de se faire accompagner ou représenté par le conseil de son choix, et désormais le droit de se taire.
[13] A. Lefevre, Le droit de se taire : de la procédure pénale à la procédure disciplinaire des fonctionnaires, il n’y a qu’un pas, Gazette 58 de l’IDPA, Janvier 2025.
[14] CE, 06 janvier 2025, M. E., n°471653, Inédit au recueil Lebon.
[15] CAA Lyon, 9 janvier 2025, Mme B., n°24LY01463.
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Auteur

Adrien VILLENA
Avocat
CORNET, VINCENT, SEGUREL PARIS
PARIS (75)
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