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Couverture mobile territoire

Absence de couverture mobile d’un territoire : quelles sanctions ?

Publié le : 18/02/2026 18 février févr. 02 2026
Particuliers / Consommation / Informatique et Internet
Collectivités / Contentieux / Responsabilité administrative

I- Un usage croissant de l’internet mobile

Dans l’édition 2025 du Baromètre sur le numérique, le CREDOC (Centre de recherche pour l’étude et l’observation des conditions de vie) retenait que :
« - 89 % de la population utilise internet sur mobile ; 75 % l’utilise quotidiennement.
-  85 % de la population utilise des services de messagerie instantanée et 78 % passe des appels via ces applications, des usages qui continuent également de progresser. »

Cette réalité est rendue possible par les opérateurs, mais aussi par les obligations de couverture mobile que l’ARCEP a pour mission de faire respecter (Autorité de régulation des communications électroniques, des postes et de la distribution de la presse).

II- Les régulateurs : ARCEP et Ministère des communications électroniques

L’ARCEP est une autorité de régulation, instituée par l’article L. 32-1 3° du Code des postes et des communications électroniques, aux cotés du ministre chargé des communications électroniques représentant l’Etat :

« La fonction de régulation du secteur des communications électroniques est indépendante de l'exploitation des réseaux et de la fourniture des services de communications électroniques. Elle est exercée au nom de l'Etat par le ministre chargé des communications électroniques et par l'Autorité de régulation des communications électroniques, des postes et de la distribution de la presse. »

L’ARCEP veille en effet notamment au respect de la qualité du réseau mobile, via des tests réalisés sur le terrain, mais également au taux de couverture du territoire.

III- Quatre niveaux de couverture du territoire par le réseau mobile 4G

L’ARCEP définit quatre niveaux de couverture du territoire pour chacun des réseaux 2G/3G d’une part et 4G d’autre part :
 
  • non couvert
  • Couverture limitée
  • Bonne couverture
  • Très bonne couverture

Il n’existe pas d’obligation à ce jour en matière de couverture 5G.

IV- Le service universel des communications électroniques

L'intérêt général qui s'attache à la couverture du territoire national par le réseau de téléphonie mobile a été reconnu par le Conseil d’Etat dès 2008 ( CE, 2 juill. 2008, n° 310548, SFR : JurisData n° 2008-073824 ).

Toutefois, ce n’est qu’à l’aune de la directive européenne 2002/21/CE du Parlement européen et du Conseil du 7 mars 2002, relative à un cadre réglementaire commun pour les réseaux et services de communications électroniques (directive « cadre »), que sera instauré un véritable service universel des communications électroniques.

Cette directive définit en son article 2 la notion spécifique de service universel comme « un ensemble de services minimal, défini dans la directive 2002/22/CE (directive "service universel"), de qualité déterminée, disponible pour tous les utilisateurs, quelle que soit leur situation géographique et, compte tenu des conditions nationales spécifiques, d'un prix abordable »

Le chapitre 3 de la directive « service universel » 2002/22/CE détermine ainsi un ensemble de services minimum en matière de réseau téléphonique public, parmi lesquels, outre la pratique de prix abordables, la disponibilité du service universel : 

« 1. Les États membres veillent à ce que les services énumérés dans le présent chapitre soient mis à la disposition de tous les utilisateurs finals sur leur territoire, indépendamment de leur position géographique, au niveau de qualité spécifié et, compte tenu de circonstances nationales particulières, à un prix abordable. »

Ce service universel, initialement pensé pour la téléphonie, impliquant la création de cabines téléphoniques et d’annuaires, a été étendu à la couverture mobile haut débit par la loi n° 2020-1508 du 3 décembre 2020, portant adaptation au droit de l'Union européenne en matière économique et financière (transposition notamment de la directive (UE) 2019/770 du Parlement européen et du Conseil du 20 mai 2019 relative à certains aspects concernant les contrats de fourniture de contenus numériques et de services numériques).

Le réseau mobile haut débit, en ce qu’il constitue un service universel, doit donc être mis à disposition de tous les utilisateurs finals sur leur territoire, indépendamment de leur position géographique.

Au-delà de cette qualification de service universel, l’article L. 35 a) du Code des postes et des communications électroniques institue qualifie d’ « obligation de service public « le service universel des communications électroniques ».

L’article L.32-1 I 2° du Code des postes et des communications électroniques crée ainsi un véritable « droit de chacun au bénéfice du service universel des communications électroniques ».

Par conséquent, l’enjeu de la couverture du territoire en réseau mobile est marqué par la double qualification d’obligation de service public et de service universel.

Une telle exigence au soutien de l’intérêt général ne peut qu’être accompagnée d’objectifs précis, sérieux et sanctionnés en cas de manquements.
 

V- Les obligations en matière de couverture très haut débit (THD)

Le très haut débit est défini par l’article L. 32, 2° bis du Code des postes et des communications électroniques comme « un réseau de communications électroniques pouvant fournir des services d'accès à une vitesse supérieure ou égale à 30 Mbit/ s. ».

L’ARCEP a imposé aux opérateurs, par une Décision n° 2016-1678 du 6 décembre 2016 relative aux contenus et aux modalités de mise à disposition du public d'informations relatives à la couverture des services mobiles et aux méthodes de vérification de la fiabilité de ces informations, de communiquer leurs données de couverture afin d’établir une carte pour le service de radiotéléphonie mobile (voix et SMS), et une carte de couverture pour le service de données.

L’objectif est d’informer le consommateur sur la couverture mobile du territoire et d’inciter les opérateurs à couvrir les zones non-couvertes.
Il n’existe pas d’obligation en matière de couverture 5G.

En sus de ces cartes, l’ARCEP a défini plusieurs objectifs selon qu’il s’agisse de la couverture du territoire, des axes routiers ou des réseaux ferrés.


Par suite du « New Deal mobile » intervenu en janvier 2018 entre le gouvernement et l’ARCEP, cette dernière a procédé, par quatre décisions du 12 novembre 2020 à l’attribution des fréquences hertziennes aux opérateurs candidats (Bouygues Télécom, Free mobile, Orange et SFR).

C’est au travers d’un cahier des charges annexé à ces décisions d’attribution que l’ARCEP a imposé aux opérateurs attributaires une obligation de couverture du territoire national comme suit (cahier des charges, articles 3 et suivants) :

Article 3.1.3 du cahier des charges :  « À compter du 31 décembre 2025, en utilisant les fréquences de la bande 3,4 - 3,8 GHz qui lui sont attribuées par la présente autorisation, le titulaire est tenu de fournir depuis au moins 10 500 des sites de son réseau mobile de PIRE supérieure à 5 W, un accès mobile permettant :

-  un débit descendant maximal théorique pour un même utilisateur d’au moins 100 Mbit/s par bloc de 10 MHz simplex ;
-  un temps théorique inférieur ou égal à 5 ms entre la fourniture des paquets de données de l’utilisateur à la couche radio de l’émetteur et la réception à la couche MAC (Medium Acces Control) du récepteur. »

A cela s’ajoute l’obligation de déploiement concomitant (c’est-à-dire via des fréquences attribuées à d’autres opérateurs) entre les territoires :

« Aux échéances du 31 décembre 2024 et du 31 décembre 2025, le titulaire est tenu d’avoir dans la zone géographique correspondant à l’emprise des communes listées dans l’annexe 3 telles qu’elles existent au 1er janvier 2019, au moins 25% des sites prévus par les obligations de déploiement définies respectivement aux 3.1.2 [8000 sites] et 3.1.3. [10 500 sites] »

L’ARCEP contrôle l’exécution de cette obligation en imposant aux opérateurs de lui transmettre chaque année les données de son déploiement.

Elle peut également la contrôler au travers d’enquête de terrains dont le coût est in fine supporté par le titulaire de la fréquence.

VI- Les sanctions administratives

a)  Procédure de sanction de l'ARCEP

Une saisine large - L’ARCEP peut mettre en œuvre une procédure de sanction pour manquement d’un opérateur à ses obligations, en se saisissant d’office ou à la demande du ministre chargé des communications électroniques représentant l’Etat, d’une organisation professionnelle, d’une association agrée d’utilisateurs ou de toute personne physique ou morale concernée.

Manquements sanctionnables - Les manquements pouvant donner lieu à des poursuites par l’ARCEP doivent être constitués par l’infraction d'un exploitant de réseau ou d'un fournisseur de services à l’un ou plusieurs des textes suivants :
 

  • aux dispositions législatives et réglementaires au respect desquelles l'Autorité a pour mission de veiller ou aux textes et décisions pris en application de ces dispositions ;
 
  • aux dispositions du règlement (UE) n° 531/2012 du Parlement européen et du Conseil du 13 juin 2012 concernant l'itinérance sur les réseaux publics de communications mobiles à l'intérieur de l'Union ;
 
  • aux dispositions du règlement (UE) 2015/2120 du Parlement européen et du Conseil du 25 novembre 2015 établissant des mesures relatives à l'accès à un internet ouvert et aux prix de détail pour les communications à l'intérieur de l'Union européenne réglementées et modifiant la directive 2002/22/ CE et le règlement (UE) n° 531/2012 ;
 
  • ainsi qu'aux prescriptions d'une décision d'attribution ou d'assignation de fréquence prise par l'Autorité en application de l'article 26 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication.

Les faits remontant à plus de trois ans ne peuvent donner lieu à des poursuites, en application de l’article L. 36-11, 4° du Code des postes et des communications électroniques.

Exigence d'une mise en demeure préalable - Le constat d'un manquement donne lieu à une décision, pouvant être rendue publique, au terme de laquelle l'ARCEP met l'opérateur en demeure de se conformer à ses obligations, dans un délai qu’elle détermine, lequel ne peut en principe être inférieur à un délai d'un mois, sauf en cas d'infractions graves et répétées ou si l'exploitant ou le fournisseur en est d'accord en application de l’article L. 36-11, 1° du Code des postes et des communications électroniques). 

Lorsque ces obligations ne sont pas respectées par l’opérateur, l’ARCEP peut lui notifier les griefs. Elle transmet alors le dossier d’instruction et la notification des griefs à la formation restreinte.

L’opérateur doit être en mesure de présenter des observations écrites.
Avant de se prononcer, la formation restreinte doit auditionner le représentant de l’ARCEP, et peut entendre toute personne dont l’audition lui paraît utile.

b) Sanctions pouvant être prononcées par l’ARCEP

- En cas d’atteinte simple

En application de l’article L. 36-11 du Code des postes et communications électroniques, l’ARCEP peut prononcer à l'encontre de l'exploitant de réseau, du fournisseur de services, de l'attributaire de ressources en numérotation ou du gestionnaire d'infrastructure d'accueil en cause les sanctions suivantes :

« - la suspension totale ou partielle, pour un mois au plus, du droit d'établir un réseau de communications électroniques ou de fournir un service de communications électroniques, ou le retrait de ce droit, dans la limite de trois ans ;

- la suspension totale ou partielle, pour un mois au plus, la réduction de la durée, dans la limite d'une année, ou le retrait de la décision d'attribution ou d'assignation prise en application des articles L. 42-1 ou L. 44. La formation restreinte peut notamment retirer les droits d'utilisation sur une partie de la zone géographique sur laquelle porte la décision, une partie des fréquences ou bandes de fréquences préfixes, numéros ou blocs de numéros attribués ou assignés, ou une partie de la durée restant à courir de la décision ;

- une sanction pécuniaire dont le montant est proportionné à la gravité du manquement et aux avantages qui en sont tirés, sans pouvoir excéder 3 % du chiffre d'affaires hors taxes du dernier exercice clos, taux porté à 5 % en cas de nouvelle violation de la même obligation. A défaut d'activité permettant de déterminer ce plafond, le montant de la sanction ne peut excéder 150 000 €, porté à 375 000 € en cas de nouvelle violation de la même obligation ;

- lorsqu'une personne chargée, en application de l'article L. 35-2, de fournir des prestations de service universel ne s'est pas conformée à une mise en demeure portant sur le respect d'obligations pesant sur elle à ce titre, une sanction pécuniaire dont le montant est proportionné à la gravité du manquement et aux avantages qui en sont tirés, sans pouvoir excéder 5 % du chiffre d'affaires hors taxes du dernier exercice clos, taux porté à 10 % en cas de nouvelle violation de la même obligation. A défaut d'activité permettant de déterminer ce plafond, le montant de la sanction ne peut excéder 150 000 €, porté à 375 000 € en cas de nouvelle violation de la même obligation ;

- lorsque la personne en cause ne s'est pas conformée à une mise en demeure portant sur le respect d'obligations de déploiement prévues par l'autorisation d'utilisation de fréquences qui lui a été attribuée ou d'obligations de déploiement résultant d'engagements pris en application de l'article L. 33-13, une sanction pécuniaire dont le montant est proportionné à la gravité du manquement, appréciée notamment au regard du nombre d'habitants, de kilomètres carrés ou de sites non couverts pour un réseau radioélectrique ou du nombre de locaux non raccordables pour un réseau filaire, sans pouvoir excéder le plus élevé des plafonds suivants : soit un plafond fixé à 1 500 € par habitant non couvert ou 3 000 € par kilomètre carré non couvert ou 450 000 € par site non couvert pour un réseau radioélectrique, ou 1 500 € par logement non raccordable et 5 000 € par local à usage professionnel non raccordable ou 450 000 € par zone arrière de point de mutualisation sans complétude de déploiement pour un réseau filaire, soit un plafond fixé à 3 % du chiffre d'affaires hors taxes du dernier exercice clos, taux porté à 5 % en cas de nouvelle violation de la même obligation ;

- la suspension ou l'arrêt de la commercialisation d'un service jusqu'à la mise en œuvre effective de ces obligations lorsque la personne en cause ne s'est pas conformée à une mise en demeure portant sur le respect d'obligations imposées en application de l'article L. 38. »

En cas d’infraction pénale, les sanctions pécuniaires sont limitées au montant de la sanction encourue le plus élevé. 

En cas d’atteinte grave et immédiate

En pareil cas peuvent être adoptées, sans mise en demeure préalable, des mesures conservatoires dont la validité est de trois mois au maximum. Ces mesures peuvent être prorogées pour une nouvelle durée de trois mois au maximum si la mise en œuvre des procédures d'exécution n'est pas terminée, après avoir donné à la personne concernée la possibilité d'exprimer son point de vue et de proposer des solutions.

c) Voies de recours

Les décisions administratives précitées de sont susceptibles de recours de pleine juridiction et d’une demande de suspension en premier ressort devant le Conseil d'État en application de l’article L. 36-11 VI du Code des postes et des communications électroniques.

VII- Les sanctions pénales

Les manquements aux obligations de couverture peuvent faire l’objet d’une contravention d’atteinte au réseau (anciennement contravention de grande voirie), sanctionnée par une contravention de cinquième classe de droit commun (article L. 65  du Code des postes et des communications électroniques).

Le cadre juridique ainsi défini assure une progression certaine de la couverture du territoire par les opérateurs. L’ARCEP constitue l’autorité régulatrice chargée de veiller au respect des objectif attribués aux opérateurs, au moyen de sanctions administratives coercitives.


Cet article n'engage que son auteur.
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Auteur

Bastien AUZUECH
Avocat Associé
Membres du conseil d'administration, 2A Avocats Aoust & Auzuech
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