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Absentéisme d’un conseiller municipal : que faire ?

Absentéisme d’un conseiller municipal : que faire ?

Publié le : 06/12/2017 06 décembre déc. 12 2017
Collectivités / Contentieux / Responsabilité civile et pénale de l'élu 

Que faire face à des absences régulières voire quasi systématiques d’un conseiller municipal aux séances du conseil municipal ?
Il est intéressant de noter qu’avant 1982, l'article L. 121-22 du Code des communes prévoyait l’hypothèse d’une démission d'office, prononcée par le préfet, pour manquement à trois convocations successives aux séances du conseil municipal, c'est-à-dire absence à trois séances successives du conseil municipal. Cet article a toutefois été abrogé par la loi 82-213 du 2 mars 1982.

Seule demeure aujourd’hui la procédure d’une démission d’office prononcée par le tribunal administratif, envisagée par l’article L. 2121-5 du code général des collectivités territoriales qui prévoit que :
« Tout membre d'un conseil municipal qui, sans excuse valable, a refusé de remplir une des fonctions qui lui sont dévolues par les lois, est déclaré démissionnaire par le tribunal administratif.
Le refus résulte soit d'une déclaration expresse adressée à qui de droit ou rendue publique par son auteur, soit de l'abstention persistante après avertissement de l'autorité chargée de la convocation.
Le membre ainsi démissionnaire ne peut être réélu avant le délai d'un an ».
 
L’article R. 2121-5 du même code prévoit ainsi que :
« Le maire, après refus constaté dans les conditions prévues par l'article L. 2121-5 saisit dans le délai d'un mois, à peine de déchéance, le tribunal administratif. 
Faute d'avoir statué dans le délai fixé à l'alinéa précédent, le tribunal administratif est dessaisi. Le greffier en chef en informe le maire en lui faisant connaître qu'il a un délai d'un mois, à peine de déchéance, pour saisir la cour administrative d'appel. 
Lorsque le tribunal administratif prononce la démission d'un conseiller municipal, le greffier en chef en informe l'intéressé en lui faisant connaître qu'il a un délai d'un mois pour se pourvoir devant la cour administrative d'appel. 
La contestation est instruite et jugée sans frais par la cour administrative d'appel dans le délai de trois mois. »
 
Autrement dit, un conseiller municipal peut être déclaré démissionnaire d’office par le tribunal administratif, si son attitude peut être qualifiée de refus d’exercer ses fonctions dévolues par la loi, sans excuse valable.
 
Se pose la question de savoir si des absences répétées aux séances du conseiller municipal, peuvent entrainer le prononcé d’une démission d’office, selon cette procédure. 
 
Tout dépend finalement de l’identification précise des fonctions du conseiller municipal. 
 
Ainsi, sur les fonctions concernées, il a par exemple déjà été jugé que « que si un conseiller municipal peut être amené à participer au fonctionnement d'un bureau de vote en tant qu'assesseur supplémentaire sur désignation du maire, cette fonction, qui incombe au premier chef aux électeurs du département et n'est pas inhérente à l'exercice du mandat, ne peut être regardée comme lui étant dévolue par la loi (…) et justifiant, en cas de refus de l'exercer, la mise en œuvre de la procédure de démission d’office ; [...] ».

En conséquence, un conseiller municipal ne peut être déclaré démissionnaire d’office du seul fait qu’il n’a pas rempli une mission d’assesseur (CAA de Versailles, 3 novembre 2011, n° n° 10VE01999 ; TA de Poitiers, 19 juillet 2007, n° 0701535).
 
Il est en revanche jugé « que la présidence des bureaux de vote prévue par l'article R. 43 du code électoral est au nombre des fonctions visées par l'article L. 2121-5 précité du code général des collectivités territoriales qu'un conseiller municipal est tenu de remplir à peine d'être déclaré démissionnaire d'office par le tribunal administratif en application de l'article R. 2121-5 de ce code » (CE, 23 mars 2007, n° 278437).
 
Par ailleurs, un conseiller municipal, membre d’une commission d’appel d’offre, qui a quitté l'une des séances de cette dernière et n'a pas participé à la séance suivante, est déclaré démissionnaire d’office (TA de Lille, 8 janvier 2016, n° 1510220). L’article 22 du code des marchés publics prévoyait en effet que les commissions d'appel d'offres étaient notamment composées pour les communes, et selon leur taille, de trois ou cinq membres du conseil municipal. La cour avait alors déjà affirmé « qu'il résulte de ces dispositions que les fonctions de membre de la commission d'appel d'offres confiées aux conseillers municipaux par le conseil municipal comptent parmi celles qui leur sont dévolues par les lois au sens de l'article L. 2121-5 du code général des collectivités territoriales » (CAA de Douai, 14 décembre 2012, n°12DA01359).
 
Il est toutefois jugé que le fait pour un conseiller municipal, qui n’a pas été réélu comme adjoint lors des dernières élections municipales, et qui ne fait partie d'aucune commission communale, de ne pas répondre pas aux convocations qui lui sont adressées pour les séances du conseil municipal n’est pas de nature à faire regarder l'intéressé comme ayant refusé de remplir l'une des fonctions qui lui sont dévolues par les lois, au sens des dispositions de l'article L. 2121-5 du code général des collectivités territoriales(CAA de Nancy, 8 octobre 2015, n°° 15NC01429). 
 
L’assistance aux séances de l'assemblée municipale ne peut être considérée comme une fonction au sens de l'article L.2121-5 du code général des collectivités territoriales, dévolue par la loi aux élus municipaux, mais correspond à un droit qu'ils tirent de leur élection en qualité de conseiller municipal. 
 
Par conséquent, la défection d’un conseiller municipal à ces séances ne relève pas du champ d'application de l'article L.2121-5 du code général des collectivités territoriales et ne peut être l'objet de la procédure de démission d'office prévue par les dispositions de cet article (CAA de Paris, 8 mars 2005, n° 04PA03880).
 

Sur la notion d’excuse valable, il est intéressant de noter qu’il a par exemple été jugé qu’un conseiller municipal  ne peut se soustraire à ses obligations « que s'il est en mesure, sous le contrôle du juge administratif, de présenter une excuse valable » ce qui est le cas notamment si « un conseiller municipal  établit l'existence de manœuvres consistant en des décisions ou comportements d'un maire destinés à provoquer un refus de l'intéressé d'exercer ses fonctions susceptible de le faire regarder comme s'étant de lui-même placé dans la situation où il peut être déclaré démissionnaire d'office » (CE, 23 mars 2007, n° 278437).
 
Ainsi, il résulte de l’ensemble de ces éléments que l’absence répétée, voire systématique, aux séances du conseil municipal ne peut finalement pas être sanctionnée, par une démission d’office. 
 
Il sera toutefois précisé que même si le maire de la commune ne peut pas déclencher la procédure précitée, il peut adresser un courrier au conseiller municipal concerné, afin de lui faire remarquer les absences répétées injustifiées, et de lui rappeler la possibilité qu’il a, s’il le souhaite, de démissionner volontairement. 
 
Il sera aussi remarqué que si le conseiller municipal en question bénéficie d’une indemnité de fonctions, ses absences répétées pourront engendrer une suspension du versement des indemnités dans la mesure où la condition d’exercice effectif des fonctions de conseiller municipal pourra être considérée comme non remplie (article L. 2123-24-1 du code général des collectivités territoriales).
 
L’absence répétée ou systématique aux séances du conseil municipal est donc généralement sans conséquence, excepté pour les conseillers municipaux qui perçoivent des indemnités de fonctions. 
 
C’est contestable dans la mesure où :
 
  • l’absence systématique aux séances du conseil municipal revient à ne pas exercer de manière effective les fonctions pour lesquelles le conseiller municipal a été élu. 
 
  • l’opposition d’un  conseiller municipal à une question, si elle peut naturellement se comprendre, peut parfaitement s’exprimer au cours des séances du conseil municipal, par un vote contre ou même une abstention.
 
  • la démocratie commande l’exercice effectif, par un élu, de ses fonctions

Enfin, l’absentéisme d’un nombre important de conseillers municipaux pourrait conduire à s’interroger sur la mise en cause des dispositions de l’article 2121-29 du code général des collectivités territoriales qui prévoit que « Le conseil municipal est chargé de régler les affaires de la commune. »


Cet article n'engage que son auteur.

Crédit photo : © KonstantinosKokkinis - Fotolia.com
 
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Auteur

VERGER Julie

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