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Gestion patrimoniale commune et gratuité

Gestion patrimoniale des communes et gratuité consentie sans délibération, un risque pénal sous-estimé

Publié le : 05/11/2026 05 novembre nov. 11 2026
Collectivités / Finances locales / Droit public économique
Collectivités / Contentieux / Responsabilité civile et pénale de l'élu 

Un local laissé à une association depuis des années sans convention, un logement communal occupé sans loyer, un terrain vendu par le conseil municipal mais dont l’acte n’a jamais été signé. Ces situations sont fréquentes dans les communes, souvent héritées de mandatures précédentes, et rarement perçues comme dangereuses. Elles exposent pourtant le maire au délit de concussion, que la chambre criminelle applique avec constance à la gratuité accordée sans base légale, y compris lorsqu’elle résulte d’une simple abstention.



Cet article est le premier d’une série de huit consacrée à la gestion patrimoniale des collectivités.

 

Le patrimoine public ne se donne pas

Le principe d’onérosité

L’article L. 2125-1 du code général de la propriété des personnes publiques pose une règle simple.

Toute occupation ou utilisation du domaine public d’une personne publique donne lieu au paiement d’une redevance.

Les exceptions sont limitativement énumérées.

Parmi elles, l’autorisation peut être délivrée gratuitement aux associations à but non lucratif qui concourent à la satisfaction d’un intérêt général.

Encore faut-il qu’une autorisation existe, et que la gratuité ait été décidée par l’autorité compétente.
S’agissant des locaux communaux mis à la disposition des associations, l’article L. 2144-3 du code général des collectivités territoriales confie au maire la détermination des conditions d’utilisation, mais réserve au conseil municipal la fixation de la contribution due.

Le même raisonnement gouverne les cessions.
Une collectivité ne peut céder un élément de son patrimoine à un prix inférieur à sa valeur à une personne poursuivant des fins d’intérêt privé (CE, Sect., 3 novembre 1997, Commune de Fougerolles, n° 169473, Lebon).
Une telle cession n’est admise que si elle est justifiée par des motifs d’intérêt général et comporte des contreparties suffisantes (CE, 14 octobre 2015, Commune de Châtillon-sur-Seine, n° 375577, Lebon).

Le coût de l’inaction

L’occupant sans titre doit une indemnité d’occupation, que la collectivité a le droit et le devoir de réclamer.
Les produits et redevances du domaine se prescrivent toutefois par cinq ans à compter de leur exigibilité (CGPPP, art. L. 2321-4).

Chaque année de tolérance fait donc perdre définitivement une année de recettes.
C’est sur ce terrain financier que le risque est le plus souvent envisagé, à travers les observations des chambres régionales des comptes.

Le risque principal est pourtant ailleurs.

La concussion, une infraction qui saisit l’inaction

Le texte

L’article 432-10 du code pénal réprime, en son premier alinéa, la perception de sommes indues par une personne dépositaire de l’autorité publique.

Son second alinéa punit des mêmes peines « le fait, par les mêmes personnes, d’accorder sous une forme quelconque et pour quelque motif que ce soit une exonération ou franchise des droits, contributions, impôts ou taxes publics en violation des textes légaux ou réglementaires ».

Les peines encourues sont de cinq ans d’emprisonnement et de 500 000 euros d’amende, montant qui peut être porté au double du produit tiré de l’infraction.
La tentative est punissable.

Une application constante à la gestion patrimoniale

La chambre criminelle a d’abord retenu la concussion contre un maire qui avait laissé son fils, garagiste, exposer des véhicules à la vente sur une place publique, en le dispensant sciemment de la redevance d’occupation du domaine public (Cass. crim., 19 mai 1999, n° 98-82.607, Bull. crim. n° 100).
Elle l’a ensuite appliquée à un maire qui avait attribué gratuitement un logement communal, alors que le conseil municipal en avait fixé le loyer (Cass. crim., 31 janvier 2007, n° 06-81.273, Bull. crim. n° 24).
Le maire invoquait une contrepartie, l’occupant assurant la surveillance de bâtiments communaux.
L’argument a été écarté, les motifs ayant déterminé l’exonération étant indifférents.

La Cour a surtout jugé que le caractère illégal de l’exonération résulte de ce qu’elle n’a pas été autorisée par une délibération du conseil municipal prise conformément aux articles L. 2121-29 et L. 2122-21 du code général des collectivités territoriales.

La bonne intention du maire n’est donc d’aucun secours lorsque la gratuité n’a pas été décidée par l’organe délibérant.

L’abstention suffit

La décision la plus significative est celle de 2012.

Un conseil municipal avait autorisé la vente d’un terrain communal.
Le maire s’était abstenu de passer l’acte pendant plus de deux ans, alors que l’acquéreur avait déjà construit sa maison sur le terrain sans en avoir payé le prix.
La défense soutenait que la concussion est une infraction de commission, qui ne peut résulter d’une simple omission.
La chambre criminelle a rejeté cette analyse.

Entre dans les prévisions de l’article 432-10, alinéa 2, le fait pour un maire d’exonérer l’occupant d’un terrain communal du paiement de son prix en s’abstenant volontairement de passer l’acte de vente autorisé par le conseil municipal (Cass. crim., 10 octobre 2012, n° 11-85.914, Bull. crim. n° 214).
Le bénéficiaire a été condamné pour recel, et les deux prévenus solidairement condamnés à indemniser la commune de la ressource dont elle avait été privée.

L’enseignement est considérable pour la gestion patrimoniale.

Laisser perdurer une occupation gratuite, ne pas exécuter une délibération, ne pas émettre les titres de recettes correspondants peuvent constituer, non une simple carence administrative, mais l’élément matériel du délit.

L’élément intentionnel

La concussion demeure une infraction intentionnelle.

Dans l’arrêt de 2012, les juges du fond avaient pris soin de relever que les faits ne résultaient « ni d’une inertie, ni d’une négligence » mais avaient été commis sciemment.

La connaissance de la situation a été déduite d’éléments objectifs, notamment l’examen et le vote annuels des comptes de la commune, qui faisaient apparaître la ressource non encaissée.
Un maire alerté par ses services, par son avocat ou par la chambre régionale des comptes, et qui ne réagit pas, aura donc les plus grandes difficultés à invoquer sa bonne foi.

Une prescription qui ne protège pas

Le délai de prescription de l’action publique des délits est de six ans (C. proc. pén., art. 8).
Lorsque la concussion résulte d’opérations indivisibles, la prescription ne commence à courir qu’à compter de la dernière des perceptions ou exonérations indûment accordées (Cass. crim., 31 janvier 2007, n° 05-87.096 et n° 06-81.273, Bull. crim. n° 24).

Une gratuité tolérée depuis quinze ans n’est donc pas prescrite tant qu’elle se poursuit.
L’ancienneté de la situation, souvent invoquée comme un facteur d’apaisement, aggrave au contraire l’exposition du maire en exercice qui la laisse perdurer.

Les autres qualifications

D’autres incriminations peuvent être envisagées, de manière plus marginale.
Le détournement de biens publics (C. pén., art. 432-15) pourrait être recherché lorsque des biens communaux sont laissés à la disposition d’un tiers sans titre ni contrepartie.

La prise illégale d’intérêts (C. pén., art. 432-12) trouve à s’appliquer lorsque le bénéficiaire est un proche de l’élu, comme l’illustre l’affaire jugée en 1999, où le maire a été condamné pour les deux délits.

Prévenir le risque

La prévention passe par une démarche de gestion patrimoniale structurée.

La première étape est l’inventaire exhaustif des occupations, qu’elles portent sur le domaine public ou sur le domaine privé.
Chaque occupation doit reposer sur un titre écrit, précisant sa durée et son régime financier.
Toute gratuité ou toute minoration de redevance doit être décidée par le conseil municipal, par une délibération motivée qui en identifie le fondement légal et les contreparties d’intérêt général.
Les délibérations de cession doivent être exécutées sans retard, ou rapportées si l’opération est abandonnée.

Les occupations sans titre doivent donner lieu à l’émission de titres de recettes au titre de l’indemnité d’occupation, dans la limite de la prescription quinquennale, et, si nécessaire, à une procédure d’expulsion.
Les situations héritées doivent être régularisées dès la prise de fonctions, et la démarche documentée.
La trace écrite des diligences accomplies constitue, en cas de mise en cause, la meilleure démonstration de l’absence d’intention.

La gestion du patrimoine n’est pas qu’une question de recettes.
Elle engage, très directement, la responsabilité pénale de ceux qui en ont la charge.

À retenir

  • Toute gratuité ou minoration de redevance doit être décidée par le conseil municipal.
  • Le maire qui laisse sciemment perdurer une gratuité non délibérée s’expose au délit de concussion, même par simple abstention.
  • La prescription ne court qu’à compter de la dernière exonération, de sorte que l’ancienneté de la situation ne protège pas.

Références


Cet article n'engage que son auteur.
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Auteur

DROUINEAU Thomas
Avocat
1927 AVOCATS - Poitiers
Saint-Benoît (86)
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