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PAC post 2027

Avenir de l’agriculture européenne : fixation des lignes directrices pour la PAC post-2027

Publié le : 03/04/2026 03 avril avr. 04 2026
Particuliers / Consommation / Agroalimentaire
Collectivités / International / Droit Européen / Droit communautaire 

Le présent article a pour objectif de faire un point d’étape des négociations de la future PAC, en rappelant la position du Sénat français, du Parlement européen ainsi que les propositions formulées à ce jour par la Commission européenne.

Pourquoi une nouvelle PAC en 2027 ?

L’actuelle PAC a été instaurée pour la période 2021/2027 par le Règlement (UE) n° 2021/2115 du Parlement européen et du Conseil du 2 décembre 2021 établissant des règles régissant l’aide aux plans stratégiques devant être établis par les États membres dans le cadre de la politique agricole commune et financés par le Fonds européen agricole de garantie (FEAGA) et par le Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader).

Ce règlement réformait le précédent système PAC en créant les Plans stratégiques nationaux (Plan Stratégique relevant de la PAC, dits PSPAC) définis par chaque Etat membre et approuvés par la Commission européenne.

La nouvelle approche reposait « sur l’idée que l’Union doit fixer les paramètres essentiels de la politique, tandis que les États membres doivent assumer une plus grande part de responsabilité dans la manière dont ils réalisent ces objectifs et atteignent les valeurs cibles. De ce fait, une plus grande subsidiarité permet de mieux tenir compte des conditions et des besoins locaux ainsi que de la nature particulière de l’activité agricole. » (CJUE, Tribunal, 17 oct. 2024, T-729/22)

Alors que l’achèvement de cette PAC arrive à grand pas la future PAC 2027 s’inscrira-t-elle dans le mouvement de réforme instauré en 2023 ?

L’avis du Parlement européen

Le 10 septembre 2025 le Parlement européen adoptait une résolution sur l’avenir de l’agriculture et la politique agricole commune après 2027, au terme de laquelle il entend maintenir les deux piliers de la PAC actuelle, en simplifier le fonctionnement et la renforcer. Il s’oppose à la réduction de son caractère communautaire, et à la fusion de la PAC dans un fonds unique avec d’autres politiques ou d’autres fonds, afin de garantir des conditions uniformes entre les Etats membres.

L’avis du Sénat français

Rejoignant les intentions du Parlement européen, le 17 décembre 2025, la Commission des affaires européennes du Sénat français formulait une proposition de résolution afin de faire connaître au gouvernement et à la Commission européenne ses lignes directrices en prévision de la prochaine PAC, à savoir :
 
  • Préservation de la souveraineté agricole et alimentaire de l’Union européenne,
  • Repositionnement de l’agriculture au centre des priorités stratégiques européennes,
  • Budget au moins stable en euros constants par rapport au budget actuel (pas de nouvelle diminution en tenant compte de l’érosion monétaire liée à l’inflation)
  • Vocation communautaire de la PAC pour éviter un risque de nationalisation
  • Budget distinct et sanctuarisé
  • Redynamisation de la population agricole européenne
  • Investissements pour la transition environnementale et énergétique
  • Développement d’outils européens communs de gestion des risques
  • Conjugaison des objectifs de durabilité économique et environnementale, afin de limiter l’importation de produits dont la conformité aux normes environnementales européennes n’est pas garantie. Le Sénat déplore à cet égard l’absence de clauses miroirs dans les accords du Mercosur.
  • Remise des besoins et des attentes des agriculteurs au cœur de la PAC, via la simplification et la réduction des charges administratives, en renforçant leur place dans la chaîne d’approvisionnement et en luttant contre les pratiques commerciales déloyales

Les conclusions du dialogue stratégique européen : une vision à horizon 2040

La feuille de route adoptée par la Commission européenne, intitulée « Vision pour l’agriculture et l’alimentation », qui propose des pistes pour la politique agroalimentaire de l’Union européenne jusqu’en 2040, repose sur les conclusions du « dialogue stratégique sur l’avenir de l’agriculture dans l’Union européenne » remises le 4 septembre 2024 à la présidente von der Layen (https://agriculture.ec.europa.eu/common-agricultural-policy/cap-overview/committees-and-expert-groups/strategic-dialogue-future-eu-agriculture_fr#rapport-du-dialogue-strat%C3%A9gique ).

Ce dialogue a réuni vingt-neuf acteurs des secteurs agroalimentaires, de la société civile, des communautés rurales et du monde universitaire européens afin de parvenir à une compréhension et à une vision communes pour l'avenir du système agricole et alimentaire de l'Union européenne.

Au terme de son rapport, ce dialogue formule notamment quatorze recommandations dont certaines concernent directement la PAC, à savoir «Élaborer une politique agricole commune (PAC) adaptée à sa finalité », ce qui passe par les mécanismes suivants :
 
  • accélérer la transition en cours des systèmes agroalimentaires vers des systèmes futurs plus durables, plus compétitifs, plus rentables et plus diversifiés ; 
  • adaptation de la PAC à l’élargissement de l’Union européenne ; 
  • centrage sur les objectifs principaux de la PAC à savoir :
    - fournir un soutien socio-économique ciblé aux agriculteurs qui en ont le plus besoin; 
    - promouvoir des résultats positifs en matière environnementale, sociale et de bien-être animal pour la société; 
    - dynamiser les conditions propices dans les zones rurales.
  • aide au revenu au profit de certains agriculteurs actifs d’une manière beaucoup plus ciblée : les petites exploitations et les exploitations mixtes, les jeunes agriculteurs, les nouveaux entrants et les agriculteurs installés dans les zones soumises à des contraintes naturelles. 
« Le fait d’encourager les agriculteurs à mettre en place et à continuer de fournir des services écosystémiques, ainsi que de les rétribuer à cet effet (paiements pour services environnementaux) devrait aller au-delà de ce qui est requis par la législation de l’UE et viser le niveau d’ambition le plus élevé, en établissant un système lié à des résultats quantifiables à l’aide d’indicateurs solides »
  • « Le soutien financier aux actions en faveur de l’environnement et du climat devra augmenter considérablement chaque année au cours des deux périodes suivantes de la PAC, à commencer par la part actuelle du budget consacrée aux éco-régimes et aux instruments agroenvironnementaux et de l’action climatique »

Ce rapport préconise également la création d’un Comité européen de l’agroalimentaire (EBAF), composé d’acteurs de la chaîne de valeur, des organisations de la société civile et du monde scientifique afin de favoriser une gouvernance par la coopération. 

La « vision pour l’agriculture et l’alimentation » de la Commission européenne 

Selon un communiqué du 19 février 2025 et sur la base du rapport du dialogue stratégique susvisé, des rapports Draghi, Letta et Niinisto, la Commission européenne a présenté sa vision pour l’agriculture et l’alimentation de demain à horizon 2040.

Au-delà des objectifs généraux de compétitivité, de durabilité et d’équité, la Commission précise que « le futur soutien de la PAC sera donc davantage axé sur les agriculteurs qui participent activement à la production alimentaire, sur la vitalité économique des exploitations agricoles et sur la préservation de notre environnement. L’approche devrait également envisager de donner la priorité à la production de produits agricoles qui sont essentiels à l’autonomie stratégique et à la résilience de l’Union ».

Elle indique également les outils susceptibles d’être mis en place :
 
  • aides orientées vers les agriculteurs qui en ont le plus besoin, compte tenu également des contraintes naturelles
  • recours accru aux mesures de dégressivité et de plafonnement
  • maintien des contreparties aux services écosystémiques, qui seront simplifiés,
  • soutien à l’investissement.
  • Simplification du système actuel de conditionnalité
  • Création de mécanismes d’incitation financière à rendre des services écosystémiques.
  • Création de « crédits nature » définis comme des « unités d’actions bénéfiques pour la nature, c’est-à-dire ayant des incidences positives sur la nature de haute qualité quantifiées et certifiées. ».

La Commission européenne envisage de poursuivre le système des plans stratégiques nationaux :
« La future PAC pour l’après-2027 reposera sur des objectifs stratégiques de base et des exigences stratégiques ciblées, tout en donnant aux États membres davantage de responsabilité et l’obligation de rendre des comptes quant à la manière dont ils atteignent ces objectifs »

La proposition de cadre financier pluriannuel 2028-2035 et la proposition d’une nouvelle PAC post 2027 par la Commission européenne : poursuite de la réforme et baisse de budget

Par ailleurs, le 16 juillet 2025, la proposition de cadre financier pluriannuel 2028-2034 de l’Union européenne a été présenté par la Commission, et prévoit, contrairement aux recommandations du dialogue stratégique européen et aux demandes du Sénat français, d’intégrer le budget de la PAC dans un fonds unique, avec d’autres politiques de l’UE, effaçant les deux piliers actuels, en renforçant le mécanisme des plans stratégiques nationaux.

Ce fonds unique, qui serait doté de 1 062 milliards d’euros, est appelé « cohésion économique, sociale et territoriale, agriculture, prospérité et sécurité rurales et maritimes » (1 062 milliard).

A l’intérieur de ce fonds, trois catégories sont définies, dont le fonds pour les Plans de Partenariats nationaux et régionaux (PPNR) doté de 865 milliard

In fine, le budget de la PAC serait de nouveau réduit, cette fois de 20% (désormais 300 milliards d’euros contre 387 milliards d’euros pour la PAC actuelle), et serait constitué comme suit :
 
  • 293,7 Md€ pour les « soutiens au revenu » (aide surfacique, soutiens aux petits agriculteurs, paiements pour les zones à contraintes, soutien à des actions agroenvironnementales et climatiques, aides couplées au revenu) ;
  • 6,3 Md€ pour constituer un « filet de sécurité », destiné à stabiliser les marchés en cas de perturbations.

Toutefois, les organisations et syndicats agricoles ont vivement contesté cette proposition de budget, lequel demeure en négociation jusqu’en 2027.

L’inscription de la future PAC dans un fonds partagé avec d’autres politiques, dans le cadre des Plans de partenariats nationaux et régionaux laisse craindre également une renationalisation de la PAC, en permettant aux Etats membres d’utiliser l’enveloppe financière à d’autres fins.

En effet, les mesures PAC  relatives à l’aide au revenu dégressive fondée sur la surface, les aides couplées, le soutien aux petits agriculteurs et les paiements spécifiques seront intégralement financés par le budget européen. Cependant les autres mesures feront l’objet d’un cofinancement par les Etats membres d’au moins 30%, ce qui génèrera une perte d’unité de la PAC à l’échelle européenne.

En outre, la conditionnalité devrait être remplacée par le concept de « farm stewardship » (gestion des exploitations), autorisant les Etats membres à déterminer les pratiques vertes devant être respectées par les agriculteurs pour être éligibles aux aides PAC.

En outre, les paiements directs devraient être plafonnés à hauteur de 100 000 € par an et par exploitation, en sus d’être dégressifs et orientés au profit des plus nécessiteux (JA, nouveaux installés, petites exploitations notamment).

Ces propositions n’ont pas été accueillies avec enthousiasme par les syndicats agricoles des Etats membres, et font l’objet en France de vives critiques, dirigées notamment contre la baisse du soutien financier que représente la PAC pour les agriculteurs français.

Par conséquent, la future PAC semble poursuivre le mouvement de co-financement avec les Etats membres, dans le cadre de plans stratégiques nationaux, et celui de verdissement de l’agriculture européenne, au détriment, diront certains, de la souveraineté alimentaire de l’Union.


Cet article n'engage que son auteur.
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Auteur

Bastien AUZUECH
Avocat Associé
Membres du conseil d'administration, 2A Avocats Aoust & Auzuech
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