Coronavirus et conseil municipal

Covid-19 : comment organiser un conseil municipal à la demande du cinquième de ses membres ?

Publié le : 15/04/2020 15 avril avr. 2020

Les conseillers municipaux et communautaires élus dès le premier tour organisé le 15 mars 2020 entrent en fonction à une date fixée par décret au plus tard au mois de juin 2020, aussitôt que la situation sanitaire le permet au regard de l'analyse du comité de scientifiques. La première réunion du conseil municipal se tient de plein droit au plus tôt cinq jours et au plus tard dix jours après cette entrée en fonction.

Le III de l’article 19 de la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020, d'urgence pour faire face à l'épidémie de covid-19, dispose que :

« III. - Les conseillers municipaux et communautaires élus dès le premier tour organisé le 15 mars 2020 entrent en fonction à une date fixée par décret au plus tard au mois de juin 2020, aussitôt que la situation sanitaire le permet au regard de l'analyse du comité de scientifiques. La première réunion du conseil municipal se tient de plein droit au plus tôt cinq jours et au plus tard dix jours après cette entrée en fonction ».

Il résulte de ces dispositions que les élus en fonction avant le 15 mars 2020, demeurent titulaires de leur mandat, jusqu’à la date d’entrée en fonction des conseillers élus au premier tour.

Si le conseil municipal doit se réunir, il se réunira dans la configuration identique à celle constatée avant le 15 mars 2020.

L’article 3 de l’Ordonnance n° 2020-391 du 1er avril 2020, visant à assurer la continuité du fonctionnement des institutions locales et de l'exercice des compétences des collectivités territoriales et des établissements publics locaux afin de faire face à l'épidémie de covid-19, dispose que :

« I. - Par dérogation aux dispositions des articles L. 2121-9, L. 3121-10, L. 4132-9, L. 7122-10 et L. 7222-10 du code général des collectivités territoriales et de l'article L. 121-9 du code des communes de la Nouvelle-Calédonie, l'organe délibérant des collectivités territoriales et de leurs groupements est réuni à la demande du cinquième de ses membres, sur un ordre du jour déterminé, pour une durée qui ne peut excéder une journée. L'organe délibérant doit être réuni dans un délai maximal de six jours. Un même membre de l'organe délibérant ne peut présenter plus d'une demande de réunion par période de deux mois d'application de l'état d'urgence sanitaire. Cette demande n'est pas comptabilisée au titre des articles L. 3121-10, L. 4132-9, L. 7122-10 et L. 7222-10 du code général des collectivités territoriales.
L'alinéa précédent est applicable à la ville de Paris, à la métropole de Lyon et à la collectivité de Corse.

II. - Il n'est pas fait application de l'obligation trimestrielle de réunion de l'organe délibérant des collectivités territoriales prévue au premier alinéa des articles L. 2121-7, L. 3121-9 et L. 4132-8 du code général des collectivités territoriales et au premier alinéa de l'article L. 121-8 du code des communes de la Nouvelle-Calédonie ».

Ainsi, le conseil municipal est réuni à la demande du cinquième de ses membres, sur un ordre du jour déterminé, pour une durée qui ne peut excéder une journée. Un élu ne peut présenter qu’une demande de réunion tous les deux mois, au cours de la période de l'état d'urgence sanitaire.

Ces dispositions apparaissent dérogatoires à la lettre du texte de l’article L. 2121-9 du code général des collectivités territoriales, d’abord sur le nombre d’élus et les délais, ensuite sur le nombre de demande au cours d’une même période et enfin et surtout, sur une certaine forme d’appréciation laissée à l’exécutif local.

Cet article, auquel il est dérogé, dispose que :

« Il est tenu de le convoquer dans un délai maximal de trente jours quand la demande motivée lui en est faite par le représentant de l'Etat dans le département ou par le tiers au moins des membres du conseil municipal en exercice dans les communes de 1 000 habitants et plus et par la majorité des membres du conseil municipal dans les communes de moins de 1 000 habitants ».

Ainsi, sous l’empire du droit commun, le maire est tenu de convoquer le conseil municipal à la demande d’une majorité qualifiée. 

Le texte issu de l’ordonnance du 1er avril 2020 est plus mesuré, puisqu’il précise que l'organe délibérant des collectivités territoriales et de leurs groupements est réuni à la demande du cinquième de ses membres, sur un ordre du jour déterminé. Le maire apparaît ainsi disposer d’un certain pouvoir d’appréciation.

Cette interprétation est somme toute assez logique en pareilles circonstances. 

En effet, les recommandations à l’attention des maires, des présidents de conseils départementaux, des présidents de conseils régionaux et des présidents d’établissements publics et de coopération intercommunale de Madame Jacqueline Gourault, ministre de la Cohésion des territoires et des Relations avec les Collectivités territoriales et de Monsieur Sébastien Lecornu, ministre en charge des Collectivités territoriales, relative à la continuité des services publics locaux dans le cadre de l’état d’urgence sanitaire, en date 21 mars 2020, précise notamment que :

« Les assemblées délibérantes ne pourront se réunir que si cela est justifié par un motif exceptionnel, en privilégiant une organisation spécifique qui doit assurer la sécurité sanitaire des membres ». 

Il résulte de ces recommandations du 21 mars 2020, que les conseils municipaux peuvent continuer à se réunir mais de manière occasionnelle et afin de traiter des affaires exceptionnelles qui imposent une gestion quasi immédiate. 

Ainsi, si le conseil municipal est réuni pour délibérer, c’est que l’affaire appelée à l’ordre du jour revêt un caractère urgent, ou exceptionnel. Autrement dit, qu’elle ne constitue pas une affaire courante.

Le Conseil d'État a jugé dans l’arrêt n° 406402 du 28 septembre 2017, que :

« 3. Il résulte de ces dispositions que le maire est tenu, lorsque la demande motivée lui en est faite par la majorité des membres du conseil municipal dans les communes de moins de 3 500, de convoquer le conseil municipal dans un délai maximum de trente jours pour délibérer et que, si la demande précise les questions à inscrire à l'ordre du jour, il ne peut refuser, en tout ou partie, de les inscrire que s'il estime, sous le contrôle du juge, qu'elles ne sont pas d'intérêt communal ou que la demande présente un caractère manifestement abusif (…). 

4. Il suit de là que le maire d'une commune de moins de 3 500 habitants qui, à la suite de la demande de la majorité des membres du conseil municipal de convoquer le conseil sur des sujets d'intérêt communal, sans que cette démarche ne présente de caractère abusif, répond à cette demande en convoquant le conseil municipal sans porter ces questions à l'ordre du jour, doit être regardé comme ayant refusé de le convoquer ».

La demande issue du cinquième des membres de l’assemblée délibérante, doit obéir aux mêmes exigences. Ainsi, il appartient aux élus qui le sollicitent, de démontrer le caractère exceptionnel des sujets inscrits à l’ordre du jour ainsi que la nécessité de délibérer. 

Cela pourrait permettre d’exclure les simples demandes d’informations ne donnant pas lieu à un vote, qui pourraient être regardées, dans les circonstances de l’espèce tenant à l’état d’urgence de crise sanitaire, comme abusives.

Le Conseil d’Etat a jugé dans la décision n° 230045 du 5 mars 2001, que :

« Considérant, d'autre part, que pour nier l'existence d'une urgence à satisfaire la demande de faire délibérer le conseil municipal sur l'éventuel remplacement des délégués de la commune au conseil de la communauté d'agglomération, le maire s'est borné à soutenir que la démarche des dix conseillers auteurs de cette demande était purement politique et qu'il n'y avait pas lieu de penser que la majorité du conseil serait disposée à désigner de nouveaux délégués, comme l'article L. 2121-33 du code général des collectivités territoriales lui en donne la faculté ; que cette argumentation n'est pas de nature à justifier une méconnaissance par le maire de Venelles du délai d'un mois, qui en l'espèce était largement dépassé et qui est imparti par le législateur pour faire respecter l'exigence de liberté du débat démocratique au sein des conseils municipaux ; qu'ainsi, la réunion du conseil municipal de Venelles afin qu'il délibère sans plus attendre de la question de la désignation de ses délégués à la communauté d'agglomération du pays d'Aix présente, en l'espèce, un caractère d'urgence ».

Ainsi, une certaine urgence à délibérer doit s’attacher à la demande de réunion du conseil municipal, de plus fort, en cette période de crise sanitaire.

Dans ces conditions, la demande de réunion du conseil municipal, à l’initiative du cinquième de ses membres, doit être motivée par des circonstance tenant au caractère exceptionnel des points sollicités pour une inscription à l’ordre du jour.

Néanmoins, même si aucun vote n’est requis, il appartient à l’exécutif toujours en fonction d’assurer le respect du débat démocratique et l’appréciation portée sur cette demande de réunion du conseil municipal, ne doit pas être guidée par des motifs étrangers au respect de ce débat et à la bonne marche de l’administration communale en période d’état d’urgence de crise sanitaire.

Si le maire ne peut se fonder sur des motifs politiques pour refuser l’organisation d’un conseil municipal, il peut se fonder sur les circonstances particulières de l’espèce, si une information des élus est possible par un autre moyen.

D’abord, le maire doit tout mettre œuvre pour organiser une réunion dématérialisée en application des dispositions du chapitre II de l’ordonnance n° 2020-391 du 1er avril 2020, visant à assurer la continuité du fonctionnement des institutions locales et de l'exercice des compétences des collectivités territoriales et des établissements publics locaux afin de faire face à l'épidémie de covid-19.

Également, le XIV de l’article 19 de la loi du 23 mars 2020, dispose que :

« XIV. - Les candidats élus au premier tour dont l'entrée en fonction est différée sont destinataires de la copie de l'ensemble des décisions prises sur le fondement de l'article L. 2122-22 du code général des collectivités territoriales et, le cas échéant, de tout acte de même nature pris par le président de l'établissement public de coopération intercommunale ou son remplaçant, et ce jusqu'à leur installation ».

Puis l’article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales, dispose que :

« Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération ».

Le Conseil d’Etat a jugé dans l’arrêt n° 416542 du 5 avril 2019, que :

« En application de ces dispositions, le maire est tenu de communiquer aux membres du conseil municipal les documents nécessaires pour qu'ils puissent se prononcer utilement sur les affaires de la commune soumises à leur délibération. Lorsqu'un membre du conseil municipal demande, sur le fondement de ces dispositions du code général des collectivités territoriales, la communication de documents, il appartient au maire sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, d'une part, d'apprécier si cette communication se rattache à une affaire de la commune qui fait l'objet d'une délibération du conseil municipal et, d'autre part, de s'assurer qu'aucun motif d'intérêt général n'y fait obstacle, avant de procéder, le cas échéant, à cette communication selon des modalités appropriées. Il en va de même des demandes de communication adressées au président d'un établissement public de coopération intercommunale par les membres du conseil communautaire ».

Ainsi, si la sollicitation du cinquième des conseillers municipaux en exercice, ne concerne que des sujets d’informations, sans qu’aucun vote ne soit requis, alors le maire peut, soit organiser un conseil municipal dématérialisé, soit substituer à ce conseil municipal, une information adéquate des élus en exercice et des futurs élus.

En effet, l’organisation d’un conseil municipal, dans un délai de 6 jours, peut revêtir les attributs d’une formalité impossible, compte-tenu de la taille de la collectivité, de l’absence de moyens électroniques permettant une télétransmission de qualité – même si les plateformes grand public peuvent être utilisées dans une certaine mesure – ou encore de l’indisponibilité des moyens humains de la collectivité, concentrés sur l’organisation des services publics liés à la satisfaction direct des besoins de la population.

La mobilisation des moyens humains de la collectivité sur d’autres tâches urgentes, eu égard aux circonstances particulières liées à la crise sanitaire, peuvent rendre impossible l’organisation d’un conseil municipal, dans un délai aussi contraint et constitue une formalité impossible.

Afin de pallier ces difficultés, il appartient à l’exécutif d’assurer le respect de l’information adéquate des élus, en communiquant l’ensemble des documents sollicités, ainsi qu’une note écrite reprenant les réponses aux questions posées par les élus ayant sollicité la réunion. 

Ces informations seront également adressées aux futurs membres du conseil municipal, autrement dit, les candidats élus le 15 mars dernier, même si elles ne font pas l’objet d’une délibération. En effet, l’absence d’organisation d’une réunion du conseil municipal, doit dans ce cas être compensée par tout moyen permettant une information optimale des élus actuels et des futurs élus.

Toutefois, l’exécutif doit prendre l’ensemble des dispositions nécessaires pour permettre l’organisation d’un conseil municipal par téléconférence, en application des dispositions du chapitre II de l’ordonnance 2020-391 du 1er avril 2020. En effet, l’exécutif ne pourrait utilement invoquer ces circonstances une seconde fois.


Cet article n'engage que son auteur.
 

Auteur

Thomas PORCHET
Avocat
DROUINEAU 1927 - Poitiers, DROUINEAU 1927 - La-Roche-Sur-Yon
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