Point d'étape sur la réforme territoriale après le vote en première lecture

Point d'étape sur la réforme territoriale après le vote en première lecture

Publié le : 05/07/2010 05 juillet Juil. 2010
La mouture du projet de loi sur la réforme des collectivités territoriales adoptée en première lecture ne reprend que partiellement les dispositifs de l'avant-projet de loi.

La réforme territorialeLa réforme territoriale a été l’objet de toutes les attentions ces dernière années puisque pas moins d'une dizaine de travaux sur le sujet ont été commis. Rien qu'en 2009 deux rapports importants ont été publiés, celui du Comité présidé par Edouard Balladur ("il est temps de décider"), et celui de la mission d'information sénatoriale présidée par Claude Belot ("faire confiance à l'intelligence territoriale"), avec en toile de fond la volonté de simplifier le mille-feuille territorial et de clarifier l'exercice des compétences.

Finalement, la mouture du projet de loi sur la réforme des collectivités territoriales adoptée en première lecture ne reprend que partiellement les dispositifs de l'avant-projet de loi. Le Sénat pouvant encore la modifier, il convient de noter que plusieurs points évoqués ci-après ont déjà été remaniés par la Commission des lois de la chambre haute le 28 juin 2010.


La philosophie du projet

A titre liminaire, il n'est pas inutile de préciser qu'il ne s’agit pas d’une nouvelle loi de décentralisation. Dans ses principes tels qu’ils procèdent des lois et des révisions constitutionnelles antérieures, ce modèle d’organisation ne fait l’objet ni d’une remise en cause ni d’un approfondissement.

Le projet vise à réformer l’architecture institutionnelle, et plus encore, à opérer une nouvelle répartition des compétences entre les collectivités d’une part, et entre les collectivités et leurs groupements d’autre part. Sans aucun doute, le projet de loi s'inscrit dans le mouvement de réforme de l’Etat en essayant de mettre en cohérence l’organisation des collectivités locales avec le redéploiement des administrations déconcentrées opéré dans le cadre de la Révision Générale des Politiques Publiques. Ainsi, le Gouvernement a imparti quatre objectifs à son texte :

- Renforcer la synergie entre collectivités autour de deux pôles, d’un côté un pôle Région-Département, de l’autre un bloc Commune-Intercommunalité.
- Achever la couverture du territoire par les intercommunalités, notamment en travaillant sur leur périmètre.
- Créer des métropoles.
- Clarifier les compétences et limiter les financements croisés.


Vers une spécialisation des collectivités locales

La décentralisation s'est construite autour de deux modalités dont la logique s'est révélée contradictoire en pratique. D'une part, les transferts de compétences de l'Etat au profit des collectivités devaient s'effectuer par "bloc de compétences", d'autre part, la "clause de compétence générale", clef de voûte des libertés locales, permettait une intervention étendue – y compris concurrente – de chaque niveau de collectivité toutes les fois qu'un "intérêt local" la justifiait.

Dès lors, l'idée de spécialisation fonctionnelle sous-tendue par la logique des blocs de compétence ne pouvait que demeurer relative, notamment en raison de la multiplication d’actions croisées qui font perdre en lisibilité les politiques publiques, et qui peuvent parfois susciter un surcoût généré par des doublons.
Pour remédier à cet état de fait, le texte gouvernemental supprimait purement et simplement la clause de compétence générale, en posant le principe selon lequel la Région et le Département n'exerceraient que des compétences d'attribution, expressément prévues par la loi.

La Région et le Département auraient toutefois conservé une "capacité d'initiative" dans le silence de la loi. Dans l'hypothèse où des collectivités partageraient l'exercice d'une même compétence, la désignation d'un "chef de file" chargé de la coordination était fortement encouragée. Le texte incitait également à la limitation des financements croisés aux "projets d'envergure" mais sans réelle portée contraignante.

Parachevant cette articulation entre la Région et le Département, un nouvel élu devrait voir le jour. Destiné à faciliter la complémentarité de l'action départementale et régionale en siégeant au sein des deux collectivités, ce "conseiller territorial" devrait se substituer aux conseillers généraux et régionaux.

Ces dispositions ont été largement remaniées à l'issue de la première lecture. Si le texte proclame que la Région et le Département auront une compétence d'attribution, il ajoute aussitôt qu'ils pourront se saisir "par délibération motivée" de tout objet présentant un intérêt départemental ou régional, à condition qu'il ne relève pas d'une compétence affectée par la loi à une autre personne publique (disposition restrictive puisque les personnes publiques constituent une catégorie plus vaste que celle des collectivités territoriales). Autrement dit, pour que le principe de spécialité des échelons territoriaux prenne véritablement chaire, le législateur devra définir de manière exhaustive l'ensemble des compétences dont chacun sera titulaire.

Certains commentaires ont affirmé que seule la Commune conservera le bénéfice de la clause de compétence générale. Cette assertion doit être relativisée, puisqu’une disposition du texte prévoit qu'à l'exception du tourisme, de la culture et du sport, les compétences attribuées par la loi à une collectivité le seront à titre exclusif. Par conséquent, la Commune ne pourra plus s’immiscer dans les domaines que le législateur aura confiés aux autres collectivités.

S'agissant de la limitation des financements croisés, le texte parlementaire va plus loin dans la contrainte que la déclaration d'intention initiale. Ainsi, lorsqu'une opération est envisagée, le maître d'ouvrage sera tenu à une participation minimale de 20% du montant total s'il est une commune de moins de 3500 habitants ou un EPCI de moins de 50 000 habitants, et d'au moins 30 % dans les autres cas.

Le texte prévoit expressément que le Département pourra subventionner les opérations des Communes et de leurs groupements, mais doit-on en déduire qu'il lui sera interdit d’aider les opérations dont la Région serait maître d'ouvrage ? La Région ne pourra quant à elle soutenir que les projets qui présenteront une "dimension d'envergure régionale". Nécessairement plus restreinte que celle d’intérêt régional, cette notion abstraite mériterait d’être plus clairement définie. En effet, il est légitime de s’interroger sur les critères objectifs et les circonstances qui permettront d’accorder cette qualification aux divers projets des Communes, de leurs groupements, ou des Départements.

Néanmoins, à court terme, ces dispositions vont perdre en importance puisque d’autres contraintes plus fortes sont envisagées. Ainsi, le cumul des subventions de fonctionnement ou d'investissement de la Région et du Département sera interdit, sauf pour les communes et les EPCI de taille modeste. Un état déclaratif des financements du projet envisagé devra accompagner la délibération du Département ou de la Région accordant la subvention. Le texte prévoit qu'il s'agit d'une formalité substantielle dont le non-respect entraînera la nullité de la délibération. On est droit de s’interroger sur la conformité de ces dispositions avec le principe constitutionnel de libre administration des collectivités.

Enfin, l'idée même du conseiller territorial à "double casquette" demeure l'objet d'une vive controverse. Le Gouvernement désirait en faire adopter le principe, tout en renvoyant le mode de scrutin à une loi future. Cette proposition symbolique de la réforme a été fortement contestée lors des débats, ce qui a contraint le Gouvernement à dévoiler le mode de scrutin pour convaincre les parlementaires de sa majorité. 3 367 conseillers territoriaux pourraient finalement remplacer les 3966 conseillers généraux et les 1671 conseillers régionaux en 2014. Leur mode de scrutin serait identique à celui des conseillers généraux, c’est-à-dire un scrutin uninominal majoritaire à deux tours dans des cantons redécoupés, le seuil de voix permettant de se qualifier au second tour étant relevé de 10% à 12,5% des électeurs inscrits. Le Conseil Constitutionnel a déjà eu l'occasion de juger que cet élu hybride inspiré du modèle néo-calédonien n'implique pas une tutelle d'une collectivité sur une autre. Il est pourtant probable, qu'eu égard à leur mode d’élection, les futurs administrateurs de la Région seront … des « super-conseillers généraux ! ».

L’institution régionale retrouverait alors ses accents de 1972 quand elle n'était qu'un Etablissement Public Régional dont l'organe délibérant comptait majoritairement parmi ses membres des représentants des Conseils Généraux. La question de la gouvernance des collectivités mérite d'être soulevée. En effet, le conseiller territorial sera astreint à participer à de multiples commissions au sein des deux collectivités dont les sièges sont parfois distants de plusieurs centaines de kilomètres. Faute d’être pourvu du don d’ubiquité, il lui sera impossible d’agir pleinement au profit des deux entités, encore plus s’il exerce d’autres mandats ou fonctions. Par ailleurs, il ne faudrait pas sous-estimer l’inertie de Conseils Régionaux aux effectifs devenus pléthoriques.


Une nouvelle étape de l’intercommunalité

La création du conseiller territorial et la suppression de la clause générale de compétence alimentent la controverse médiatique et feraient presque oublier un volet important de la réforme. Quantitativement, la très grande majorité des articles du projet de loi tend à renforcer l’intercommunalité et à réorganiser ses modes de fonctionnement. Plusieurs d’entre eux sont d’ailleurs directement inspirés de propositions défendues par l’Assemblée des Communautés de France (AdCF).

S’éloignant en cela de l’objectif de réduction du « mille-feuille », le texte créé deux nouvelles formes d’EPCI destinées à accompagner le mouvement de métropolisation. Il s’agit de la Métropole et du Pôle Métropolitain. En effet, l’exposé des motifs du projet de loi rappelle que 80 % des 64 millions de Français vivent dorénavant en ville, contre la moitié en 1936. Certes, les villes de France ne forment pas toutes des aires urbaines justifiant l'appellation de métropole, mais le Gouvernement a jugé opportun d’octroyer les moyens nécessaires aux plus grandes d’entre elles de rivaliser avec les cités européennes. Ce processus d'accumulation démographique et économique longtemps redouté par les pouvoirs publics pour ses effets pervers sur l'aménagement du territoire (ségrégation spatiale et sociale, pollutions…) apparaît désormais comme une forme de croissance urbaine naturelle et irrésistible que l'Etat préfère accompagner tout en assumant son désengagement financier.

La Métropole sera un EPCI à fiscalité propre regroupant des communes formant "un ensemble de plus de 450 000 habitants et qui s’associent au sein d’un espace de solidarité pour élaborer et conduire ensemble un projet d’aménagement et de développement économique, écologique, éducatif, culturel et social de leur territoire afin d’en améliorer la compétitivité et la cohésion". Créée par décret, la Métropole exercera de plein droit sur son territoire, en plus des compétences dévolues traditionnellement aux communautés urbaines, les compétences du département en matière de transports scolaires, de gestion du domaine routier départemental, et de promotion économique du territoire à l'étranger (elle se substituera également à la Région pour l'exercice de cette compétence). Par convention avec le Conseil Général et la Région, elle pourra également se voir attribuer tout ou partie des missions de ces collectivités énumérées par le projet de loi.

Le Gouvernement voulait différencier les métropoles des autres EPCI par l'absence d'obligation de définir un intérêt communautaire, le Parlement a finalement posé l'exigence de définition d'un "intérêt métropolitain".

Le Pôle Métropolitain sera quant à lui soumis au régime des syndicats mixtes. Il sera composé de plusieurs EPCI à fiscalité propre composant un ensemble démographique de 300 000 habitants, dont l'un au moins représente 150 000 habitants, et qui souhaitent entreprendre des actions d’intérêt métropolitain en matière de développement économique, de promotion de l’innovation, de la recherche, de l’université et de la culture, et d’aménagement de l’espace… Ce syndicat offre une solution alternative pour les EPCI qui ne peuvent prétendre au statut de Métropole. Peut-être concourrera-t'il à un aménagement du territoire reposant sur "le polycentyrisme maillé" cher à la DATAR ?

Autre innovation qui relève plutôt de « l’intracommunalité » que de l'intercommunalité, même si elle peut en épouser les frontières : la Commune Nouvelle. Il s’agit d’une énième tentative de réduire le nombre de communes à l’instar de la loi Marcellin de 1971. La Commune Nouvelle pourra résulter d’une fusion de plusieurs communes contiguës ou de la transformation d’un EPCI à fiscalité propre. La création d'une Commune Nouvelle emportera en son sein celle de "communes déléguées" à la place des communes fusionnées, qui ne disposeront pas de la qualité de collectivité. Leur mode de fonctionnement sera calqué sur celui des arrondissements « PLM ». Comme la loi Marcellin, il est prévisible que la Commune Nouvelle ne parviendra pas à contrebalancer l’émiettement communal. L’expérience enseigne que les fusions de communes ne sont pas un mouvement spontané, la Commune demeurant aux yeux des Français, et plus encore des élus, la « cellule-souche » de la République. Tout au plus, peut-on considérer que cette formule pourrait pallier l’impossibilité pour certaines agglomérations, liée au critère démographique, de bénéficier du statut de Métropole en leur permettant une intégration aussi aboutie.

En plus de la création de ces nouvelles entités, le texte ouvre une nouvelle étape de la coopération intercommunale. D’abord en posant le principe d’une couverture intégrale du territoire par des EPCI à fiscalité propre et d’une rationalisation de l'atlas intercommunal. Le texte prévoit la relance des schémas départementaux de coopération intercommunale (SDCI) qui devront prévoir une couverture totale du territoire par des EPCI à fiscalité propre et la suppression des enclaves et des discontinuités territoriales. Ces schémas proposeront aussi la suppression, la fusion ou la transformation des syndicats en essayant de réduire autant que possible leur nombre et les doubles emplois. Le Préfet pilotera l'élaboration de ces schémas, la commission départementale de la coopération intercommunale ayant surtout une fonction consultative. Le Préfet pourra également imposer le rattachement d'une Commune à un EPCI à fiscalité propre n'appartenant pas à un tel établissement ou formant une enclave ou une discontinuité territoriale au sein d'un autre EPCI.

Plusieurs propositions gouvernementales visaient à modifier les règles de majorité au sein des EPCI à fiscalité propre. L'intérêt communautaire aurait été défini à la majorité simple du conseil communautaire, et par suite, le vote des conseils municipaux aurait été supprimé. Il était également prévu que les nouveaux transferts de compétences auraient été décidés par un vote de la majorité des communes représentant 50% de la population totale de l’EPCI. Le Parlement a finalement conservé intactes les règles de majorité propre à chaque type d'EPCI

Ces mesures auraient profondément changé la gouvernance des intercommunalités. Marqué jusqu'à présent par la recherche du consensus et la collégialité, le processus décisionnel en vigueur préserve l'autonomie communale dans une logique "confédérale". Le choix gouvernemental privilégiait clairement un fonctionnement de type "fédéral".

Toutefois, la politisation tendancielle des EPCI est prévisible puisqu'à partir des élections de 2014, les délégués communautaires seront élus au suffrage universel direct selon un système de "fléchage" dans les Communes de plus de 500 habitants. Les candidats au mandat de conseiller municipal et à la fonction de délégué communautaire figureront sur une seule et même liste, les premiers élus siégeant à la fois au conseil municipal et au conseil communautaire. La répartition des sièges au conseil communautaire entre les listes concurrentes devrait s'effectuer selon un système proportionnel.

Ce mode de désignation des conseillers communautaires nécessitera l'abaissement du seuil entraînant l'application du scrutin de liste proportionnel avec parité obligatoire de 3500 à 500 habitants. Tandis qu'elle est actuellement laissée au bon vouloir des majorités municipales, la représentation des oppositions au sein des EPCI deviendra automatique. L'apparition de ligne de fractures partisanes au sein des conseils communautaires est probable, alors qu'aujourd'hui elle tend à s'effacer derrière des clivages communaux.

Le projet envisage aussi un encadrement du nombre de délégués en fonction de la population des EPCI, en préservant toutefois une souplesse qui permettra de l'adapter à la marge. La répartition du nombre de sièges entre les communes pourra procéder d'un accord entre elles, mais en cas de désaccord, elle sera opérée selon le tableau du texte qui attribue un nombre de sièges à chaque Commune en fonction de la strate de population à laquelle elle appartient.


Une intégration communautaire à marche forcée ?

Lors de son adoption en décembre 2009, des parlementaires se sont ouvertement étonnés que la loi de finances pour 2010 engageait une profonde mutation des finances locales avant que soient connus les contours de la réforme territoriale. En réalité, la réforme territoriale s'inscrit dans la continuité de celle des finances locales. Une analyse d'ensemble permet d'entrevoir les évolutions prévisibles.

La loi de Finances n° 2009-1673 du 30 décembre 2009 a remplacé la taxe professionnelle par un nouvel impôt, la contribution économique territoriale (CET), dont le montant ne compensera pas la perte de ressources induite par la disparition de la taxe professionnelle. Dès 2011, les EPCI à fiscalité propre ayant opté pour le régime de la taxe professionnelle unique perdront une manne importante. Des dispositifs de compensation ont donc été institués, au premier rang desquels le transfert au profit des EPCI de fractions d'impôts locaux perçus actuellement par la Région et le Département. De fait, les EPCI se verront appliquer obligatoirement une forme "fiscalité mixte".

Les intercommunalités percevront les fractions de taxe sur le foncier non bâti affectées jusqu'à présent au Département et à la Région. Ils recevront également la part de taxe d'habitation perçue par le Département. Le Département récupèrera la part régionale sur le foncier bâti et une fraction de la CET, la Région conservant comme unique ressource fiscale une fraction de ce nouvel impôt. Certes, des dotations de compensation et un fonds de garantie seront institués, mais l'Etat ayant la maîtrise de ces outils, il est probable que la perte d'autonomie fiscale de la Région et du Département ne sera pas réellement corrigée.

La corrélation entre ces dispositions fiscales et la limitation des cofinancements est évidente. La conséquence directe sera le tarissement des concours de la Région et du Département aux Communes et à leurs groupements. La situation financière des Départements les incite déjà au repli sur leurs missions obligatoires, en particulier leurs compétences sociales dont le coût s’accroît sans cesse. Leur incapacité à maintenir le même niveau d'aides que par le passé les conduit à réserver leur participation aux projets structurants des Communes et des EPCI. A travers des appels à projets ou par des dispositifs contractuels (du type "contrats de territoires"), les départements incitent déjà les Communes à mutualiser des compétences considérées comme redondantes et disparates en les transférant aux EPCI.

Parallèlement à cette dynamique endogène de transfert de compétences par les Communes, un mouvement exogène prend corps. La contrainte financière pousse les Départements à renoncer à des politiques annexes facultatives, y compris dans le domaine social. La spécialisation des compétences aidant, la reprise de ces actions par les EPCI apparaît comme l'unique solution pour ne pas laisser des besoins insatisfaits.

L’absorption de compétences départementales est peu ou prou déjà à l'œuvre dans les grandes intercommunalités. Les communautés urbaines ou d'agglomération exercent souvent la gestion de services ou d'équipements collectifs, parfois par délégation du Département. L'action des EPCI dans l'action sociale connait également une montée en puissance (logement, personnes âgées, crèches…). Le transfert d'impôt de la Région et du Département vers les EPCI indique une volonté de les voir occuper une place plus grande dans le paysage local, en se substituant le cas échéant à ces collectivités.

Les réformes des finances locales et des collectivités territoriales accéléreront demain un processus au terme duquel les EPCI deviendront les premiers acteurs des politiques locales. Contrairement à l'élan communautaire issu de la loi Chevènement qui reposait sur la volonté des Communes et le consensus, cette nouvelle vague d'intégration s'effectuera à marche forcée.





Cet article n'engage que son auteur.

Crédit photo : © Albachiaraa - Fotolia.com

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