L'intégration de l'environnement dans les documents d'urbanisme

Publié le : 12/01/2010 12 janvier Janv. 2010
Les préoccupations d’environnement ont toujours été présentes dans le droit de l’urbanisme. Mais aujourd’hui, l’environnement prend clairement le pas sur l’urbanisme, lequel tend à faire de l’aménagement un outil de la protection de l’environnement.

Urbanisme et environnementDu coup, le droit de l’urbanisme semble empêtré dans des aspirations parfois contradictoires :

- protection du patrimoine commun et développement durable
- pression foncière et droit au logement.

(sur la densification urbaine, noter les incohérences entre SRU, UH, GRENELLE, MOLLE, …)

On note un recul de la théorie de l’indépendance des législations (pour une approche critique : A. Van Lang, env. n° 6, juin 2008, étude 5) du fait d’une interdépendance croissante entre les deux domaines (intégration du développement durable dans toutes les politiques publiques, constitutionnalisation des grands principes du dr. Env.), et sous l’influence européenne.
cf. notamment article 6 du traité instituant la communauté européenne « les exigences de la protection de l’environnement doivent être intégrées dans la définition et la mise en œuvre des politiques et actions de la Communauté visées à l'article 3, en particulier afin de promouvoir le développement durable ».
Pour J. MORAND DEVILLER, « l’environnement s’urbanise, l’urbanisme s’environnementalise ». Pour divers auteurs, notamment, P. SOLER COUTEAUX, on assiste à la naissance d’un « ordre public environnemental » (avec ses conséquences procédurales …)

Il faut enfin souligner ici la place prépondérante de l’expertise et notamment de l’expertise environnementale.

Les dernières réformes accentuent ce mouvement, notamment les « grenelle » I et II.

Elles impliquent la nécessité d’une véritable méthodologie pour les concepteurs de la norme urbanistique.

Pour P. SOLER COUTEAUX, « la norme d’urbanisme ne sera considérée comme légitime et jugée légale que si elle intègre pleinement et effectivement la dimension environnementale. »

Pour les praticiens, la prise en compte des exigences environnementales devient un instrument majeur du contentieux de la planification, prenant appui sur les textes et la jurisprudence.


1. L’Arsenal législatif ACTUEL et l’ apport du GRENELLE II

Il est désormais admis que la protection de l’environnement est devenue véritablement une finalité du droit de l’urbanisme. Il suffit, pour s’en convaincre, de se reporter à la loi du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en œuvre du Grenelle de l’Environnement (« Grenelle I ») notamment en son article 7 relatif aux objectifs du droit de l’urbanisme, et surtout au projet de loi portant engagement pour l’environnement adopté au sénat le 8 octobre dernier (« Grenelle II »), et à son volet « urbanisme » qui vise à renforcer la prise en compte des objectifs environnementaux et de développement durable par les documents d’urbanisme.

Certaines dispositions (et la liste n’est pas exhaustive) méritent ici d’être évoquées :

L’art. L 122-1 du C. Env. al.1 : « Les travaux et projets d’aménagement qui sont entrepris par une collectivité publique ou qui nécessitent une autorisation ou une décision d’approbation, ainsi que les documents d’urbanisme, doivent respecter les préoccupations d’environnement. »

L 110 du C.U. modifié par Grenelle I précise notamment que l’action des collectivités publiques contribue à la lutte contre le changement climatique et à l’adaptation à ce changement.(outre la réduction des gaz à effet de serre, de la consommation d’énergie, de la préservation de la biodiversité, …)

L’art. L 121-1 du C.U. rappelant que les documents d’urbanisme doivent respecter les objectifs du développement durable, lui fait écho et sera renforcé par la loi « grenelle II », insistant sur l’économie des espaces naturels, l’amélioration des performances énergétiques, la diminution des obligations de déplacement et de développement des transports collectifs, et la préservation et la remise en état des continuités écologiques …

L’art. L 121-10, complété par le R 121-14 du C.U., énumère les documents soumis à l’obligation d’évaluation environnementale (DTA, SCOT, PLU lorsqu’ils sont susceptibles d’avoir des effets notables sur l’environnement …), qui sera étendu aux futures DTADD qui remplaceront à terme les DTA.

Les SCOT et les PLU verront leur dimension environnementale encore renforcée par la loi « Grenelle II ».

En toute hypothèse, les exigences relatives au contenu du rapport de présentation du PLU (R 123-2 du C.U.) font une large place aux préoccupations environnementales : analyser l’état initial de l’environnement, évaluer les incidences des orientations du PLU sur l’environnement et présenter les mesures pour sa préservation et sa mise en valeur.

Avec la loi Grenelle II, le rapport de présentation sera plus complet, plus exigeant, et devra notamment s’appuyer sur un diagnostic établi au regard des prévisions économiques et démographiques et des besoins répertoriés en matière de développement économique, d’agriculture, d’aménagement de l’espace, d’environnement, d’équilibre social et d’habitat, de commerce, de transports, d’équipements et de services ; il présente une analyse de la consommation d’espaces naturels agricoles et forestiers. Le PADD devra fixer des objectifs de modération de la consommation de l’espace …
(v. également : espaces naturels sensibles des départements, règles particulières à la zone littorale, …)


2. La Jurisprudence :

Sans prétendre à l’exhaustivité, le petit éventail de décisions proposé ci-après, donne les grandes lignes de la jurisprudence récente et plus particulièrement de l’année 2009.

Communautaire, européenne :

Atteintes à l’environnement sanctionnées sur le terrain de l’article 8 (protection de la vie privée et familiale) de la CEDH (cf. jp sous L 110-1 C. Env.)

Les principes du droit de l’environnement constituent des principes du droit communautaire. Pour la protection par la CJCE, voir jp sous L 110-1 du C. Env.

Constitutionnelle :

C.Cst. 19 juin 2008, n° 2008-564 DC (à propos de la loi sur les OGM), le Conseil a admis l’invocabilité directe de la Charte de l’Environnement (et rappelé au passage au législateur l’étendue de son pouvoir …)

Pour mémoire : exception d’inconstitutionnalité (mais le juge adm. contrôle déjà la constitutionnalité, cf. jp citée JCP G n° 21, I, 146, n° 28), application directe des directives européennes (revirement nov. 09).

Nationale :

• Procédure

CE 3 octobre 2008, commune d’Annecy, n° 29731 : invocabilité directe de la Charte

La protection de l’environnement, constitutionnellement protégée, ouvre la voie du référé suspension, bien sûr, et du référé liberté.

CE 11mai 2007, association pour la protection du lac de Sainte Croix, n° 305427 : consécration de la protection de l’environnement comme une liberté fondamentale.

• Contenu du dossier soumis à EP :

CAA PARIS, 12 février 2009, coordination pour la sauvegarde du Bois de Boulogne, n° 07PA03838 : annulation de la délibération approuvant un PLU, manque de précision dans le zonage relatif à l’implantation des constructions dans le respect du milieu naturel et au regard de leur insertion dans le site.

T.A. STRASBOURG, 19 mai 2009, association Sauvegarde la faune sauvage, n° 06.06389
Rapport de présentation, informations insuffisantes sur l’état de l’environnement, impact du futur plan sur l’environnement, prise en compte de la préservation et de la mise en valeur de l’environnement, Annulation du PLU

CAA MARSEILLE, 2 juillet 2009, Sté Tuilerie du Pont d’Avignon, n° 07MA00707
Recours contre approbation du PLU, rapport de présentation insuffisant : défaut de mention des incidences du parti retenu sur l’environnement, absence de mesures prévues pour sa préservation, exploitation carrière/ ZNIEFF, annulation : oui

CAA BORDEAUX, 2 novembre 2009, communauté d’agglo. Bayonne Anglet Biarritz, n° 09BX00019 : modification PLU, menace pour crapaud accoucheur … annulation : non !
Cf. plaine du Var, oiseaux migrateurs, natura 2000)

CE 29 avril 2009, commune de Manzat, n° 293896 : Incompatibilité entre modification du POS (du fait d’une DUP) et la charte d’un parc naturel, Refus de DUP par Préfet, Recours de la commune, rejet.

CAA LYON 9 juin 2009 n° 08LY00673 : Le rapport de présentation pour une simple modification du POS n’a pas à être aussi complet que pour le document originaire.

CE 3 septembre 2009 Cne de Nort sur Erdre n° 309162 : ZAC, obligation de disposer d'une description complète de l'état du site et de son environnement.

Autre exemple. : classement en station de tourisme, conditions : engager des actions de préservation de l’environnement, recours contre une décision de classement en « station de tourisme » si risque d’atteinte à l’environnement.

• Précaution, prévention

TA LILLE, 19.04.2000 : annule le schéma directeur de l’agglomération lilloise au regard du risque de pollution de la nappe phréatique,

TA ROUEN, 25.02.2004 : est entachée d’une erreur manifeste d’appréciation l’instauration d’un périmètre de protection dans le cadre de la révision d’un POS, en l’absence de toute certitude quant à l’existence d’un risque naturel

• Information, participation

CE 23 avril 2009, association France Nature Environnement, n° 306242 : Pas d’effet direct des stipulations de la convention d’Aarhus

CE 26 août 2009, terrain militaire de la Chaume, n° 312200 : Violation de la convention d’Aarhus, invocabilité directe : oui …

CAA NANTES, 13 octobre 2009, ass. Chapelaine des amis du Gesvres, n° 08NT02826
Enquête publique insuffisante (refus de prolonger l’EP malgré le très grand nombre de participants)

CAA MARSEILLE, 20 novembre 2009, commune de Martigues, n° 09MA01279
Enquête publique irrégulière (publicité insuffisante, absence d’affichage extérieur)

CAA NANCY, 2 mars 2009, RTE EDF Transport, n° 08NC01575 : Aucune disposition n’impose que figurent dans l’étude d’impact, les études scientifiques citées, la manière d’y accéder, leurs auteurs et des bibliographies.

• Rappel sur les recours en matière de documents d’urbanisme :

- à titre principal, sous réserve notamment des dispositions de l’article L 600-1

- à titre incident, la règle d’urbanisme peut toujours être contestée à l’occasion d’un recours contre une autorisation individuelle fondée sur elle : exception d’illégalité pour prise en compte insuffisante des préoccupations environnementales

- Cas de la norme devenue illégale du fait de la montée des exigences environnementales


En conclusion,

Pour le professeur Jean-Marc Février, si la protection de l’environnement est un objectif politiquement, économiquement et socialement souhaitable (…), les voies juridiques permettant d’y parvenir sont encore largement à inventer, tout comme les équilibres qu’elles rendent nécessaires au regard d’autres droits : droit de propriété, liberté individuelle, sécurité juridique…

Le droit de l’environnement reste un droit essentiellement interventionniste, qu’il faut concilier avec les droits et libertés individuels, d’où le double rôle fondamental à jouer pour l’avocat.

Le contentieux des autorisations individuelles – qu’il ne nous appartient pas de traiter aujourd’hui - est au cœur de cet affrontement.





Cet article n'engage que son auteur.

Auteur

CHARLES-NEVEU Brigitte
Avocat Associé
NEVEU, CHARLES & ASSOCIES
NICE (06)
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