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Les antennes relais saisies par le juge: de l'application difficile du principe de précaution

Les antennes relais saisies par le juge: de l'application difficile du principe de précaution

Publié le : 02/12/2010 02 décembre déc. 12 2010
Collectivités / Environnement / Principes généraux

Le juge administratif a rejeté toute application du principe de précaution par les autorités locales tandis que le juge judiciaire, plus hésitant multiplie les constructions juridiques tendant à le prendre en considération, sans le nommer.

Antennes relais et principe de précaution« Ce sont les petites précautions qui conservent les grandes vertus » écrivait Jean-Jacques Rousseau. De petites précautions, le droit a fait un principe, désormais annexé à la Constitution par le biais de l’article 5 de la Charte de l’Environnement. Entré dans l’opinion publique et dans le débat juridique, ce principe a vocation à gérer les incertitudes scientifiques.

L’incertitude planant sur les antennes relais a donc, tout naturellement, trouvé son répondant, dans la tête de riverains inquiets, dans le concept de précaution. Cette inquiétude est renforcée par un doute tenace de la communauté scientifique, incapable de se prononcer avec certitude. Le rapport Bio-initiative, suivi d’une résolution du parlement Européen, l’AFSET, l’OMS,… soulignent tous les risques probables liés aux antennes relais sans qu’un lien de causalité certain ne puisse être démontré.

Le juge ne pouvait rester éloigné de ce débat et s’est vu rapidement saisi par des riverains soucieux invoquant le principe de précaution. Face à cette confrontation, juge administratif et juge judiciaire se sont distingués, chacun poursuivant une voie différente. Le juge administratif, au nom de l’intérêt général attaché à la couverture du territoire, a rejeté toute application du principe de précaution par les autorités locales (I) tandis que le juge judiciaire, plus hésitant multiplie les constructions juridiques tendant à le prendre en considération, sans le nommer (II).

I – Le juge administratif et la protection de l’intérêt national attaché au développement du réseau.

La question de la gestion des implantations des antennes relais par le juge administratif survient, principalement, à l’occasion d’une opposition locale. Le juge saisi conteste alors tant l’application formelle du principe de précaution par une autorité locale à cet égard (A), que son application matérielle, opérant fréquemment une confusion entre précaution et prévention (B). Au travers de cette politique jurisprudentielle, le juge administratif n’hésite pas à renier ses appréciations factuelles classiques au profit de l’intérêt général attaché à la couverture du territoire national (C).

A – La décentralisation du principe de précaution ?

L’implantation d’antennes relais dans une commune fait fréquemment l’objet d’une opposition locale particulièrement forte : association environnementale, association de riverains, élus opposés par principe,… Plusieurs Maires, se voulant les relais de ces préoccupations locales, mettent en œuvre un certain nombre de moyens à leurs dispositions pour restreindre les possibilités d’implantation de telles antennes. Hormis l’hypothèse particulière des conventions d’occupation du domaine public, les élus locaux ont tenté de se saisir de la question par deux principales voies d’action.
En tant que gardien de la tranquillité et de la salubrité publiques, le Maire dispose tout d’abord de son pouvoir de police générale prévu par l’article L.2212-2 du C.G.C.T.

Certains premiers magistrats de commune ont lié pouvoir de police et principe de précaution afin de limiter l’implantation des antennes relais. Les interdictions générales et absolues étant, par principe, prohibées par la juridiction administrative, les arrêtés de mise en œuvre du pouvoir de police générale des maires se sont tournés vers des restrictions moins importantes : interdiction à moins de 100 mètres de certains établissements dits sensibles,…

Toutefois, le juge administratif censure cette approche, sur le plan de la compétence, depuis l’intervention du décret n°2002-775 du 3 mai 2002 dit de réglementation relative aux valeurs limites d'exposition du public aux champs électromagnétiques émis par les équipements utilisés dans les réseaux de télécommunications ou par les installations radioélectriques. Aux termes de la jurisprudence, ce décret a été pris, au vu des connaissances scientifiques du moment et met ainsi en œuvre le principe de précaution à l’échelon national.

En effet, par application de l’articulation classique des pouvoirs de police, et sauf péril imminent ou circonstances exceptionnelles, le Maire est jugé incompétent pour réglementer les télécommunications, police spéciale relevant exclusivement du ministre chargé des télécommunications (1). Le péril imminent étant exclu dans l’application du principe de précaution, le pouvoir de police générale du Maire se voit disqualifié. Par ailleurs, les circonstances exceptionnelles peuvent difficilement être mises en avant tant l’implantation des antennes relais est généralisée (la proximité d’école ou d’établissements de soins n’étant pas retenue comme constituant un risque particulier)..

La voie de la police générale étant close, de nombreuses collectivités ont pris le parti d’intervenir via le droit de l’urbanisme.
A titre liminaire, il convient de préciser que les installations d’antennes relais font classiquement l’objet d’une simple déclaration préalable. Plusieurs municipalités, soucieuses d’avoir un débat en conseil municipal ou de laisser les différentes voix se prononcer, laissent ainsi le piège des articles R.424-1 et L.424-5 du C.U. (2) se refermer. En effet, passé le délai d’un mois à compter du dépôt de la demande, une non-opposition tacite naît, décision qui ne peut plus faire l’objet d’un retrait par la suite.
En premier lieu, plusieurs collectivités ont pris le parti de s’opposer aux déclarations préalables par application du principe de précaution. Jusqu’à peu, le Conseil d’Etat s’y opposait au nom du principe d’indépendance des législations (3).

Or, le principe de précaution accédant au rang constitutionnel par son intégration au sein de la charte de l’environnement annexée à la Constitution (4), il a désormais vocation à innerver l’ensemble du droit national, droit de l’urbanisme inclus. C’est donc logiquement, semble-t-il, qu’en 2008, le Conseil d’Etat, saisi en référé, a accepté d’apprécier, sur le fond, l’application du principe de précaution aux décisions d’urbanisme en matière d’antennes-relais (5). En d’autres termes, le principe de précaution réintègre, de manière indirecte, les compétences locales.

En second lieu, une récente décision du TA d’Amiens semble ouvrir une porte en matière d’interdiction des antennes relais par un document local d’urbanisme. Cette décision, circonstanciée, indique que « eu égard à l’objet d’un plan local d’urbanisme, une interdiction de construction d’antennes de radiotéléphonie peut être, en elle-même et pour des motifs d’urbanisme, légalement édictée par les auteurs d’un tel plan au sein de certaines zones qu’ils définissent » mais à la condition précise que le rapport de présentation expose les motifs qui ont déterminé son institution (6). Cette décision, riche en potentiel risque toutefois de se heurter, par la suite, à la démonstration de circonstances locales particulières dans le rapport de présentation qui, s’agissant de l’implantation d’antennes relais, ne feront pas lourd face au rejet sur le fond du principe de précaution par le juge administratif.


B– Une confusion entre prévention et précaution :

Confronté à l’articulation entre principe de précaution et implantation d’une antenne relais, le juge administratif répond, invariablement, par « l'absence d'éléments de nature à accréditer l'hypothèse, en l'état des connaissances scientifiques, de risques pour la santé publique pouvant résulter de l'exposition du public aux champs électromagnétiques émis par les antennes de relais de téléphonie mobile sur le territoire communal. » (7)
En l’absence de risques démontrés, le juge administratif rejette le principe de précaution.

Cette appréciation est contraire à l’article 5 de la Charte de l’environnement aux termes duquel « Lorsque la réalisation d'un dommage, bien qu'incertaine en l'état des connaissances scientifiques, pourrait affecter de manière grave et irréversible l'environnement, les autorités publiques veillent, par application du principe de précaution et dans leurs domaines d'attributions, à la mise en oeuvre de procédures d'évaluation des risques et à l'adoption de mesures provisoires et proportionnées afin de parer à la réalisation du dommage. »

Effectivement, dès lors que les risques sont avérés, seul le principe de prévention a vocation à survenir. L’article 3 de la Charte prévoit en effet que « Toute personne doit, dans les conditions définies par la loi, prévenir les atteintes qu'elle est susceptible de porter à l'environnement ou, à défaut, en limiter les conséquences. »
En subordonnant l’application du principe de précaution à l’existence d’un risque démontré, le juge administratif refuse la gestion de l’incertitude et, partant, assimile les articles 3 et 5 de la Charte.
Si le juge administratif venait à confirmer cette approche du principe de précaution, il réduirait celui-ci à une simple application de l’article R.111-2 du C.U.
Cette appréciation du principe de précaution ne paraît pas inopportune et traduit, en quelque sorte, l’intérêt que démontre le juge pour la couverture intégrale du territoire nationale par les réseaux de téléphone mobile.


C – La prévalence de l’intérêt national dans l’implantation des antennes relais :

Saisi dans le cadre de référé suspension par les opérateurs se voyant refuser l’implantation d’une antenne de téléphonie mobile, le juge administratif a dégagé une nouvelle règle d’appréciation de l’urgence. Alors même que traditionnellement, il analyse les données propres à chaque espèce, faisant de l’urgence une situation de contexte et de balance, il considère ici que « Considérant, en premier lieu, qu'eu égard, d'une part, à l'intérêt public qui s'attache à la couverture du territoire national par le réseau de téléphonie mobile et, d'autre part, aux intérêts propres de la SOCIETE ORANGE FRANCE SA qui, ainsi qu'il a été dit plus haut, a pris des engagements sur ce point vis-à-vis de l'Etat, et en l'absence au dossier d'éléments de nature à établir l'existence de risques sérieux pour la santé publique, la condition d'urgence définie à l'article L. 521-1 précitée du code de justice administrative doit être regardée comme remplie. »
Dès lors, le juge inverse la charge de la preuve : ce n’est plus à l’opérateur-requérant de démontrer l’urgence du cas d’espèce c’est à la partie adverse de démontrer l’existence du risques pour la santé publique. Cette démonstration de l’absence d’urgence est d’autant plus difficile que les moyens tirés d’une couverture effective en téléphonie mobile sont influence.
Or, précisément, si le principe de précaution exige que les risques ne soient pas prouvés en l’état des connaissances scientifiques, imposer la preuve d’un risque effectif revient, a fortiori, à tuer dans l’œuf tout usage, dans l’urgence, du principe de précaution.

Cette application critiquée du principe de précaution par le juge administratif est comparée à certaines décisions, dites audacieuses, du juge judiciaire. Ce dernier, à l’inverse d’un juge administratif unanime, semble tâtonner et se trouve embarrassé par la coordination entre précaution et antennes relais. Il en résulte plusieurs constructions jurisprudentielles portant ou non l’appellation de principe de précaution


II – Le juge judiciaire et la gestion hésitante du principe de précaution :

Egalement saisi de la question du principe de précaution et des antennes relais, à l’occasion de demandes de destruction ou de dommages intérêts, le juge judiciaire a développé deux approches distinctes, basées pour une partie sur l’application directe du principe de précaution (A) et pour l’autre, sur la théorie des troubles du voisinage non pas au vu de risques effectifs mais au regard de l’anxiété générée chez les riverains (B).

A – L’application hésitante du principe de précaution :

Le juge judiciaire a été saisi du principe de précaution dans le cadre d’ations tendant au démontage d’antennes relais ou au versement d’indemnités.
Alors que, pendant un premier temps, il a renvoyé aux obligations de prudence et de diligence de l’article 1382 du code civil ou aux règles particulières à la responsabilité sans faute, le juge judiciaire semble vouloir désormais faire du principe de précaution un moyen autonome.
Le TGI de Lyon a ainsi récemment exposé que « élevé au rang de principe constitutionnel et intégré dans la loi, le principe de précaution s’impose non seulement à toute personne qui doit notamment prévenir les atteintes qu’elle est susceptible de porter à l’environnement et contribuer à la réparation des dommages qu’elle cause à ceux-ci, aux autorités publiques mais aussi au juge qui peut prendre des mesures effectives et proportionnées afin de parer à la réalisation d’un dommage grave et irréversible à l’environnement, bien qu’incertaine en l’état des connaissances scientifiques. »

Plus encore que le juge administratif, le juge judiciaire se montre ici hésitant quant à l’application à lui donner.
Le TGI de Créteil a ainsi pu relever, pour des riverains situés à 15 mètres de l’antenne que « En prenant le risque de causer des dommages à la santé de M. X et de M. Z, âgés respectivement de 71 et 83 ans, personnes particulièrement vulnérables, ainsi qu'à l'ensemble des occupants de l'immeuble, la SA Orange contrevient tant au devoir de prudence qu'au principe de précaution qui s'imposent tous deux en la matière. (8)» En conséquence, le juge a interdit l’implantation de l’antenne prévue par la Société ORANGE.

A l’inverse, dans une démarche plus orthodoxe, le TGI de Lyon, a relevé que s’il existait des « contributions scientifiques qui mettent en garde contre l’exposition prolongée des enfants aux champs électromagnétiques », aucune étude « ne permet d’établir la réalité d’un risque sérieux de dommage grave. (9) »
L’incertitude plane donc sur l’application par le juge judiciaire du principe de précaution en matière d’antennes relais. Il est fort probable, qu’à l’instar du juge administratif et en l’absence d’études mettant en avant un risque avéré, il refusera son application considérant que le décret de 2002 a posé les règles de l’application du principe de précaution en matière de téléphonie mobile.
Il n’en reste pas moins le juge judiciaire a saisi la question des antennes relais sous un fondement juridique ancien, celui des troubles du voisinage.


B – Les troubles du voisinage, gestionnaires des troubles de l’anxiété ?

La théorie des troubles anormaux du voisinage a connu un élargissement important dans les années récentes jusqu’à inclure les troubles liés à l’esthétique d’un projet. Confronté à la nouvelle problématique des antennes relais, le juge judiciaire en a élargi la portée ou, à tout le moins, l’a adaptée afin d’insérer, de façon indirecte, l’inquiétude des riverains.

L’application de cette théorie donne lieu à deux courants.
Par un arrêt du 4 février 2008, la Cour d’Appel de Versailles (10) retient que « aucun élément ne permet d’écarter péremptoirement l’impact sur la santé publique de l’exposition de personnes à des ondes ou à des champs électromagnétiques » et que « l’incertitude sur l’inocuité d’une exposition aux ondes émises par les antennes relais demeure et qu’elle peut être qualifiée de sérieuse et raisonnable » pour appliquer la théorie des troubles du voisinage.

Pour autant, ce ne sont pas ces risques qui constituent le trouble du voisinage, comme le précise la Cour mais bel et bien « la crainte légitime. » Le juge statue ainsi au regard « de l’angoisse créée et subie par les intimés du fait de l’installation » de l’antenne relais.
En l’absence de risque avéré, le principe de précaution a trouvé un relais dans la peur des riverains, laquelle est pour le moins avérée. Même inoffensive, une antenne relais génère une anxiété majeure ce qui constitue le trouble anormal du voisinage. Contrairement à la ligne classique du juge, l’exposition effective à un risque n’est plus l’élément déterminant, seule l’angoisse suffit.

Appliquant ce principe, la Cour condamne la société Bouygues à dédommager le préjudice moral des riverains et à procéder au démantèlement de l’antenne sous astreinte.
Certains TGI ont même été plus loin et ont retenu que le trouble anormal du voisinage résultait, non d’une simple crainte, mais de l’existence de risques pour la santé de riverains. Ainsi, le TGI de Carpentras, dans un jugement du 16 février 2009 (11) retient qu’il importe « de faire prévaloir le choix de la protection de l’intégrité physique des époux B et de la prévention du risque sanitaire les concernant, plutôt que de tabler sur une croyance aveugle en la suffisance de normes non intangibles qui excluraient pas elles-mêmes toute possibilité de risque. » En conséquence, le juge condamne, sous astreinte, la société SFR à procéder à la démolition du pylône qu’elle venait d’implanter.
Cette application des troubles anormaux du voisinage à des troubles non avérés fait l’objet d’une vive discussion au sein de la juridiction judiciaire, certains TGI la rejetant en l’absence de « certitude sur l’existence d’un risque pour la santé du fait d’émissions d’ondes en provenance des antennes relais. » (12) Cette position plus orthodoxe est celle qu’avait d’ailleurs retenue la CA de Versailles.

En conséquence, la CA de Versailles a retenu que la Société Bouygues « n’a pas mis en œuvre, dans le cadre de cette implantation, les mesures spécifiques ou effectives qu’elle est capable techniquement de mettre en œuvre. » Il s’en suit que si l’opérateur démontre avoir garanti aux riverains une absence de risque sanitaire à partir de mesures précises, le trouble normal ne devrait plus être constitué.
Les opérateurs n’ont donc plus qu’à prendre le costume de psychologues !

En l’absence de risques démontrés, les juges hésitent globalement sur la position à mettre en œuvre en matière d’antennes relais. La multiplication des contentieux sur ce point, consécutives aux récentes décisions du juge judiciaire confirme ainsi Benjamin Constant, pour qui, « les précautions qu’il prit pour que ce pressentiment ne se réalisât point furent précisément ce qui le fit se réaliser. »


Index:

(1) CAA Versailles, 15 janvier 2009, Commune de Saint-Denis, n°07VE01770 : « Considérant qu'ainsi que l'a, à juste titre, jugé le Tribunal administratif de Cergy-Pontoise, les dispositions des articles L. 2112-1 et L. 2112-2 du code général des collectivités territoriales n'autorisent pas le maire, en l'absence de péril imminent ou de circonstances exceptionnelles propres à la commune, à s'immiscer dans l'exercice de la police spéciale des télécommunications que l'article L. 32-1-II du code des postes et des communications électroniques attribue au ministre chargé des télécommunications. »
(2) « La décision de non-opposition à la déclaration préalable ne peut faire l'objet d'aucun retrait. »
(3) Conseil d’Etat, 22 août 2002, Société SFR, n°245.624 ; Conseil d’Etat, 20 avril 2005, Société Bouygues Télécom, n°248.233 : « Considérant que, pour annuler le jugement du 15 mai 1997 du tribunal administratif de Nice et la décision du 26 juin 1996 du maire de Cagnes-sur-Mer de ne pas s'opposer aux travaux de construction d'une station radio-électrique de base, déclarés par la SOCIETE BOUYGUES TELECOM, la cour administrative d'appel de Marseille s'est fondée sur ce que le maire de Cagnes-sur-Mer, en ne s'opposant pas à ces travaux, a méconnu le principe de précaution alors énoncé à l'article L. 200-1 du code rural et désormais repris à l'article L. 110-1 du code de l'environnement ; que, toutefois, ces dispositions ne sont pas au nombre de celles que doit prendre en compte l'autorité administrative lorsqu'elle se prononce sur l'octroi d'une autorisation délivrée en application de la législation sur l'urbanisme. »
(4) La valeur constitutionnelle de la Charte a été clairement affirmée par le Conseil d’Etat dans : CE, 3 octobre 2008, n°297.931.
(5) Conseil d’Etat, 2 juillet 2008, SFR, n°310.548
(6) TA Amiens, 18 novembre 2008, SFR, n°0602415.
(7) CE, 2 juillet 2008, SFR, n°310.548.
(8) TGI Créteil, 11 août 2009, n°09-00658.
(9) TGI Lyon, 15septembre 2009, n°09-07385
(10) CA Versailles, 4 février 2009, n°08-08775.
(11) TGI Carpentras, 16 février 2009, n°08-00707
(12) TGI Lyon, 15 septembre 2009, n° 09-07385




Cet article n'engage que son auteur.

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Auteur

Vincent LAHALLE
Avocat Associé
LEXCAP RENNES
RENNES (35)
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