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Droit de préemption et responsabilité de la commune

Exercice du droit de préemption puis renonciation : nouveau cas de responsabilité sans faute de la commune ?

Publié le : 31/08/2022 31 août août 08 2022
Collectivités / Contentieux / Responsabilité administrative 

Par sa décision en date du 13 juin 2022, le Conseil d’État retient, pour la première fois, la responsabilité sans faute d’une commune ayant renoncé à son droit de préemption postérieurement au jugement de fixation du prix du bien.

A titre liminaire, il convient de rappeler qu’en droit :

- la renonciation au droit de préemption par son titulaire peut intervenir soit antérieurement, soit postérieurement au jugement de fixation. Ces deux hypothèses sont prévues par l’article L. 213 - 7 du code de l’urbanisme qui dispose que :

« A défaut d'accord sur le prix, tout propriétaire d'un bien soumis au droit de préemption, qui a manifesté son intention d'aliéner ledit bien, peut ultérieurement retirer son offre. De même, le titulaire du droit de préemption peut renoncer en cours de procédure à l'exercice de son droit à défaut d'accord sur le prix. 
En cas de fixation judiciaire du prix, et pendant un délai de deux mois après que la décision juridictionnelle est devenue définitive, les parties peuvent accepter le prix fixé par la juridiction ou renoncer à la mutation. Le silence des parties dans ce délai vaut acceptation du prix fixé par le juge et transfert de propriété, à l'issue de ce délai, au profit du titulaire du droit de préemption ».


- la responsabilité sans faute fondée sur une rupture d’égalité devant les charges publiques permet d’indemniser certains administrés qui se voient imposer spécialement une charge particulièrement importante au nom de l’intérêt général et, dans le cas de la préemption, même alors que tant la décision de préemption que celle d’y renoncer n’étaient pas illégales.

En l’espèce, la société Immotour, propriétaire d’un hôtel situé sur territoire de la commune de Saverne, avait signé en juin 2012 une promesse de vente pour un prix de 1.095.000 euros. Le bien étant situé dans le périmètre d’un droit de préemption urbain, une déclaration d’intention d’aliéner avait été adressée au maire de la commune, qui l’a exercé par une décision du 28 août 2012 pour un montant de 800.000 euros. La société Immotour a contesté le montant proposé par la commune devant le juge de l’expropriation, qui a évalué le prix de l’hôtel à 915.573, 90 euros par un jugement du 17 mai 2013.

Postérieurement à la fixation judiciaire du prix, le maire a renoncé à la préemption dans le délai imparti à l’article L.213-7 précité par une décision du 17 juillet 2013.

Le 7 août 2014, la société Immotour a finalement cédé son bien à une personne privée pour une somme de 400.000 euros, cette différence s’expliquant notamment par des dégradations commises par des occupants illégaux rentrés dans les lieux postérieurement au jugement de fixation du prix. La société a alors saisi le tribunal administratif de Strasbourg afin de rechercher la responsabilité de la commune de Saverne en raison des dommages subis du fait de la renonciation à la préemption.

Si par un jugement du 28 juin 2018, le tribunal administratif de Strasbourg a considéré que la commune de Saverne avait commis une faute de nature à engager sa responsabilité et condamné cette dernière à réparer le préjudice causé à la société Immotour, la cour administrative d’appel de Nancy a quant à elle, par un arrêt du 24 octobre 2019, considéré que la commune n’avait commis aucune faute.

Par la décision en date du 13 juin 2022 ici commentée, le Conseil d’Etat a annulé l’arrêt de la cour administrative d’appel et condamné la commune de Saverne aux motifs que :

« 3. Dans ces conditions, la société Immotour a subi, du fait des décisions de préemption et de renonciation de la commune de Saverne, un préjudice grave, qui a revêtu un caractère spécial et doit être regardé comme excédant les aléas ou sujétions que doivent normalement supporter des vendeurs de terrains situés en zone urbaine, sans que d'autres circonstances, notamment le fait que la société n'ait mis en place un dispositif de gardiennage de l'immeuble qu'à compter de septembre 2013, soient de nature, dans les circonstances particulières de l'espèce, à écarter totalement la responsabilité de la commune. Par suite, la cour administrative d'appel n'a pu, sans entacher son arrêt d'une erreur de droit, s'abstenir de relever d'office le moyen tiré de ce que la responsabilité sans faute de la commune était engagée à l'égard de la société Immotour, alors qu'il ressortait des pièces du dossier soumis au juge du fond que les conditions d'une telle responsabilité étaient réunies. Son arrêt doit, dès lors, être annulé en tant qu'il écarte la responsabilité sans faute de la commune de Saverne. »

La cour a donc commis une erreur de droit en ne relevant pas d’office le moyen tiré de la responsabilité sans faute de la commune.

La question de la responsabilité sans faute d’une commune en matière de préemption n’était pas totalement nouvelle devant le Conseil d’Etat.

Par une décision Etudes Malherbes[1], la Haute juridiction avait en effet pu rejeter la requête d’un promoteur, qui avait été privé de la possibilité d’acquérir un bien sur lequel une commune avait exercé son droit de préemption et recherchait, en conséquence, la responsabilité sans faute de cette commune.

La configuration était différente dans l’affaire commentée en l’espèce, la responsabilité sans faute de la commune n’étant pas recherchée en raison du préjudice grave et anormal causé à un acquéreur potentiel par la décision de préemption, mais du préjudice causé au vendeur par la renonciation à cette préemption.

Le Conseil d’État apporte, en outre, une solution différente. Il retient que l’exercice par la commune de son droit de préemption puis la renonciation à celui-ci a bien causé au vendeur un préjudice présentant un caractère grave et spécial, à l’inverse des conclusions de son rapporteur public qui estimait que le préjudice subi par le vendeur n’excédait pas les aléas ou sujétions que doivent normalement supporter des vendeurs de terrains situés en zone urbaine.

Si on peut saluer l’opportunité d’une telle solution, on regrette cependant que n’ait pas été retenue la grille d’analyse du rapporteur public concernant l’évaluation du préjudice. En effet, ce dernier retenait que « si le vendeur est normalement diligent et s’il ne brade pas son bien, la différence éventuelle entre la valeur vénale à la date de renonciation et le prix de revente doit être imputée à la collectivité publique.  

Cette différence peut tenir, par exemple, à une évolution baissière du marché immobilier ou, comme en l’espèce, et nous y reviendrons, à l’aléa lié à la vente de biens atypiques. C’est la préemption puis la renonciation qui ont exposé le vendeur à ces circonstances défavorables. Le préjudice en résultant est donc imputable aux décisions de la collectivité »[2].

Le Conseil d’État n’a pas suivi cette méthode, procédant à une « juste évaluation du préjudice » le conduisant, sans plus de précisions, à condamner la commune à verser au vendeur une somme d’un montant nettement inférieur à celui qui aurait résulté de la méthode proposée par le rapporteur public. La Haute juridiction déduit en outre du montant du préjudice une somme en raison de l’abstention de la société à prendre des mesures de gardiennage du bien.

Cette décision devrait conduire les titulaires d’un droit de préemption à davantage réfléchir leur choix d’en faire usage, notamment lorsque celui-ci reflète une volonté politique et, en aval, d’y renoncer, dès lors qu’ils s’exposeront dorénavant à ce que leur responsabilité soit engagée, alors même que l’une comme l’autre de ces décisions seraient légales. On peut toutefois regretter qu’une grille d’évaluation du préjudice n’ait pas été plus clairement définie, ce qui aurait à cet égard permis aux titulaires de droit de préemption de procéder à un bilan coûts/avantages plus précis, et ce d’autant plus qu’il existe déjà un aléa quant au montant du prix de vente fixé par le juge judiciaire pouvant parfois dépasser significativement les prévisions du titulaire du droit de préemption et, précisément, justifier la renonciation à celle-ci.


Cet article n'engage que son auteur.
 
 
[1] CE, 7 mai 1986, S.A. Etudes Malesherbes, n° 49938, mentionné aux Tables.
[2] Conclusions du rapporteur public Arnaud SKZRYERBAK sous la décision CE, 13 juin 2022, Sté Immotour, n° 437160, à mentionné aux Tables.
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Auteur

Eloïse ADO CHATAL

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