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De l'existence d'un délai raisonnable pour saisir le juge en l'absence de mention des délais et voies de recours

De l'existence d'un délai raisonnable pour saisir le juge en l'absence de mention des délais et voies de recours

Publié le : 16/11/2016 16 novembre nov. 11 2016
Collectivités / Contentieux / Tribunal administratif/ Procédure administrative

CE Ass., 13 juillet 2016, n°387763
 
Voilà un arrêt qui fera date dans l’histoire du contentieux administratif, et ce n’est pas par hasard qu’il réunissait le Conseil d’Etat dans sa formation de plus haut niveau.
 
Désormais, l’omission de la mention des voies et délais de recours dans les décisions individuelles ne laissera plus le prétoire indéfiniment ouvert à leurs destinataires ; ils ne disposeront plus que d’un délai « raisonnable » pour saisir le Juge, et ce délai est fixé par principe à un an à compter de la notification ou de la connaissance de la décision expresse (CE Ass., 13 juillet 2016, n°387763).
 
Depuis 1983, les relations entre l’Administration et les usagers étaient pourtant marquées par un principe immuable, suivant lequel « les délais de recours contre une décision administrative ne sont opposables qu'à la condition d'avoir été mentionnés, ainsi que les voies de recours, dans la notification de la décision » (Article 9 du Décret n°83-1025 du 28 novembre 1983 ; Article R. 421-5 du Code de Justice Administrative).
 
C’est ainsi un réflexe que tous les publicistes avaient adopté : pour apprécier la recevabilité d’un éventuel recours, l’on s’enquerrait de savoir si la décision à contester comportait la mention des voies et délais de recours, voire, si elle était implicite, si l’accusé de réception de la demande les avait lui-même indiqués (conformément aux Articles L. 112-3 et R. 112-5 du Code des Relations entre le Public et l’Administration).
 
A défaut, le recours demeurait possible à tout moment.
 
On savait le principe tellement ancré dans les relations entre l’Administration et ses administrés qu’il s’opposait immuablement à l’application de la théorie de la connaissance acquise, dont il avait presque signé l’arrêt de mort.
 
La connaissance acquise ne pouvait ainsi être opposée à raison d’un recours administratif exercé contre la décision omettant la mention des voies et délais (CE, 13 mars 1998, n°120079).
 
Récemment, le Conseil d’Etat nous rappelait la vigueur du principe en refusant l’opposabilité des délais alors même que la décision ayant fait l’objet du recours administratif mentionnait déjà les voies et délais de recours applicables (CE, 7 décembre 2015, n°387872).
 
La Haute Juridiction exposait au demeurant, toujours dernièrement, que l’omission des voies et délais de recours s’oppose à la connaissance acquise même en cas de recours juridictionnel devant une juridiction incompétente (CE, 25 mars 2016, n°387755).
 

Dans ce contexte, qui aurait pu anticiper l’arrêt du 13 juillet 2016 ?

 D’aucuns pressentaient le changement au terme d’un premier arrêt, rendu le 15 avril précédent.
 
Alors que l’on s’était accoutumés au caractère infini du recours contentieux à défaut de mention des voies et délais de recours, la Haute Juridiction redonnait en effet déjà force à la connaissance acquise en matière de permis de construire, en opposant les délais de recours, même non mentionnés sur le panneau d’affichage de la décision, aux tiers ayant exercé un recours administratif à son endroit (CE, 15 avril 2016, n°375132).
 
Moins spécifiquement, un deuxième arrêt marquait une rupture à l’absence de tout délai à défaut de mention des voies et délais dans la décision.
 
Le 8 juin 2016, le Conseil d’Etat excluait en effet les délibérations du champ de l’Article R. 112-5 du Code des Relations entre le Public et l’Administration.
 
Dès lors que leur publication suffit à faire courir les délais de recours à l’égard des tiers, indépendamment de toute notification, les délais de recours contre ces actes sont opposables même lorsque le recours gracieux dirigé contre eux n’a fait l’objet, ni d’un accusé de réception, ni d’un rejet explicite mentionnant les voies et délais de recours applicables (CE, 8 juin 2016, n°387547).
 
Si ces premiers arrêts constituaient des premiers freins remarqués, la décision de l’Assemblée du Contentieux du 13 juillet 2016 emporte un coup d’arrêt particulièrement remarquable.
 
Dans son arrêt d’Assemblée, le Conseil d’Etat introduit en effet, au nom du principe de sécurité juridique, un délai raisonnable au-delà duquel un recours juridictionnel ne peut plus être exercé contre une décision administrative individuelle, alors même que cette dernière ne comportait pas la mention des voies et délais de recours applicables.
 
Ce délai est fixé par principe à un an à compter de la notification ou de la connaissance de la décision expresse.
 
La règle s’applique immédiatement à tous les litiges, indépendamment de la date des faits qui leur ont donné naissance.
 
Il s’agit d’une petite révolution, qui supporte quelques précisions.
 
Le Conseil d’Etat précise qu’il demeure à prouver, en premier lieu, que la décision qui omet l’information des délais et voies de recours a bien été, soit notifiée, soit portée à la connaissance de l’intéressé.
 
Il s’agit là d’une renaissance de la connaissance acquise, dont on pensait qu’elle était désormais plus théorique que pratique, bien que le Conseil d’Etat avait déjà œuvré à sa résurgence (Cf. CE,  15 avril 2016, précité).
 
Le délai d’un an à compter de la notification ou de la connaissance de la décision expresse n’est applicable ensuite qu’« en règle générale », ce qui réserve la possibilité de « délais particuliers » plus courts ou plus longs, prévus – ou à prévoir – par les textes.
 
Enfin, ce délai « couperet » n’est opposable que « sauf circonstances particulières dont se prévaudrait le requérant », ce qui, en l’état, paraît bien flou, mais que la Jurisprudence ne manquera pas de préciser.
 

Demeure, à la lecture de cet arrêt considérable, une interrogation.

On note en effet que l’arrêt s’oppose à la contestation au-delà d’un délai raisonnable de la « décision administrative individuelle » qui a été notifiée ou dont il est établi que son destinataire en a eu connaissance.
 
En revanche, ce délai n’est fixé à un an que s’agissant de la « décision expresse » qui a été notifiée ou dont il est établi que son destinataire en a eu connaissance.
 
Il est peu probable que la Haute Juridiction ait entendu faire de ces deux allocutions des synonymes, dès lors qu’il existe, à notre sens, des décisions administratives individuelles implicites dont il peut être établi que le destinataire a eu connaissance, lorsque l’Administration l’avait informé, notamment, du délai à l’issue duquel son silence ferait naître cette décision.
 
Faudrait-il alors considérer que la contestation d’une telle décision implicite serait elle aussi soumise à un délai de recours raisonnable, sans que ce dernier ne soit néanmoins de un an, et qui resterait à déterminer par le Conseil d’Etat ?
 
Ou la décision implicite se situerait-elle de façon générale hors du champ de l’arrêt, et serait toujours contestable sans aucune condition de délai, à défaut d’un accusé de réception mentionnant les voies et délais de recours ?
 
A notre connaissance, les premières applications du principe ne concernent que des décisions expresses.
 
Il s’agit de deux arrêts de la Cour Administrative d’Appel de VERSAILLES qui, pour juger les recours irrecevables, déduit la connaissance des décisions contestées par leur destinataire, soit de circonstances de fait (l’adjudicataire évincé avait connaissance qu’une préemption avait fait échec à l’adjudication en saisissant la Juridiction plus de quatorze ans après la décision de préemption : CAA Versailles, 29 septembre 2016, n°15VE01426), soit de l’exercice d’un second recours administratif (et le premier rejet n’était contesté que trois ans plus tard devant le Juge : CAA Versailles, 18 octobre 2016, n°15VE00148).
 
Il faudra donc attendre que la Jurisprudence vienne éclaircir ce point, à moins que, dans l’intervalle, le Président de la République ne réponde à la demande d’abrogation de la règle créée par voie prétorienne, que lui lançait le Professeur Rolin le 14 juillet dernier (Cf. Le Blog de Droit Administratif)…
 

Cet article n'engage que son auteur.

Crédit photo : © antoinemonat - Fotolia.com
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Auteur

MILLET Marion

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