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L'assouplissement du droit de préemption

Publié le : 31/07/2008 31 juillet juil. 07 2008
Collectivités / Urbanisme / Ouvrages et travaux publics/Construction

Une Commune peut désormais préempter à la condition d’avoir un projet réel, même s’il n’est pas précis.

Les exigences de la motivation des décisions de préemption assoupliesConseil d’Etat 7 mars 2008, Commune de MEUNG-SUR-LOIRE : requête n° 288371.

Instrument de prédilection des collectivités en matière d’urbanisme et d’aménagement, le droit de préemption urbain est parfois d’un emploi difficile au regard des exigences posées par la loi, mais également par la jurisprudence.

Pour mémoire, l’article L. 210-1 du Code de l’urbanisme dispose que « les droits de préemption (…) sont exercés en vue de la réalisation, dans l’intérêt général, des actions ou opérations répondant aux objets définis à l’article L. 300-1 ».

Ce dernier article, quant à lui, précise de façon exhaustive que ces « actions ou opérations d’aménagements ont pour objets de mettre en œuvre un projet urbain, une politique locale de l’habitat, d’organiser le maintien, l’extension ou l’accueil des activités économiques, de favoriser le développement des loisirs et du tourisme, de réaliser des équipements collectifs, de lutter contre l’insalubrité, de permettre le renouvellement urbain, de sauvegarder ou de mettre en valeur le patrimoine bâti ou non bâti et les espaces naturels ».

Ainsi, le droit de préemption n’est légal que si deux conditions sont cumulativement réunies, la réalisation d’une action ou d’une opération d’aménagement par l’exercice du droit de préemption, et que cette opération réponde à l’une des fins d’intérêt général mentionnées par la loi.

La motivation de la décision de préemption était dès lors appréciée par les juridictions administratives sous un double aspect : la motivation formelle et la motivation matérielle, le Juge étant amené à vérifier que la décision de préemption mentionne bien l’objet pour lequel le droit de préemption est exercé (critère formel), mais aussi que la Commune dispose bien d’un projet précis d’aménagement en concordance avec les indications portées dans la décision de préemption (critère matériel), ces deux critères étant cumulatifs .

Par son arrêt du 7 mars 2008, Commune de MEUNG-SUR-LOIRE, le Conseil d’Etat subordonne la légalité de la préemption à la seule réalité du projet : la condition de sa précision est quant à elle abandonnée.

Si la décision de préemption doit toujours être justifiée par un projet d’action ou d’opération d’aménagement répondant aux objets mentionnés à l’article L. 300-1 du Code de l’urbanisme, il est désormais exigé que la collectivité publique justifie à la date de la décision de préemption simplement de la réalité du projet en vue duquel le droit est exercé, et ceci « alors même que les caractéristiques précises de ce projet n’auraient pas été définies à cette date ».

Selon le Commissaire du Gouvernement Monsieur DEREPAS, dont les conclusions ont été suivies par la Haute Juridiction, cette réalité du projet devra être établie soit par des éléments démontrant l’antériorité dudit projet, soit par des précédents démontrant qu’il s’insère dans une politique dont il est l’une des manifestations et qui rendent sa réalisation quasi certaine.

Les faits de l’espèce étaient les suivants : la Commune avait préempté une grange en se bornant à indiquer que « compte tenu de sa localisation géographique et de sa configuration, le bâtiment pourrait à l’avenir faire l’objet d’un usage mixte avec une partie habitation à l’étage et une partie professionnelle (commerce ou artisanat) ou associative au rez-de-chaussée ».

Le Tribunal suivi par la Cour Administrative, avait annulé cette décision en relevant que sa motivation ne permettait pas en l’absence de toute référence, notamment à une délibération antérieure ou à un projet précis, de regarder l’opération envisagée comme répondant aux objectifs définis par les articles L. 210-1 et L. 300-1 du Code de l’urbanisme.

Le Conseil d’Etat n’a pas sanctionné cette absence de projet suffisamment précis et certain au moment de la décision de préemption en relevant que la Commune menait, à la date de la délibération litigieuse, une politique de réaménagement et de revitalisation, et que le projet de préemption de la grange entrait dans les prévisions de l’article L. 300-1 du Code de l’urbanisme.

Désormais, une Commune peut légalement exercer le droit de préemption si elle justifie à la date à laquelle elle l’exerce de la réalité d’un projet d’action ou d’opération d’aménagement répondant aux objets mentionnés à l’article L. 300-1 du Code de l’urbanisme, alors même que les caractéristiques précises de ce projet n’auraient pas été définies à cette date, et si cette décision fait apparaître la nature de ce projet.

Il ne faudrait pas voir dans une telle solution un recul du contrôle du Juge. Cette décision s’inscrit en réalité dans une évolution de la jurisprudence.

Dès février 2006, dans l’arrêt Commune de LAMOTTE-BEUVRON (Conseil d’Etat 6 février 2006 : n° 266821), le Conseil d’Etat a jugé légale la préemption réalisée par la collectivité publique dans le seul but de revendre le bien ainsi acquis à une entreprise souhaitant étendre son activité économique.

Plus récemment, le Conseil d’Etat a validé l’utilisation du droit de préemption pour pérenniser l’utilisation du bien préempté à des fins d’activité hôtelière (Conseil d’Etat 3 décembre 2007, Commune de SAINT BON TARENTAISE à paraitre au recueil Lebon).

Cette décision s’inscrit dans une évolution qui tend à déplacer le contrôle du Juge vers l’affectation du bien préempté, plutôt qu’au regard de la finalité d’intérêt général invoquée par la collectivité.
En clair, la tendance est plus orientée vers le contrôle de l'usage qui sera fait du bien préempté.

A cet égard, l’arrêt rendu par la Cour Européenne des Droits de l’Homme MOTAIS DE NARBONNE a fait un premier pas en vue d’instaurer un contrôle plus vigilant sur le suivi de l’immeuble, lequel dans le cas d’espèce, avait été acquis après expropriation.
Dans cette lignée, le rapport du Conseil d’Etat sur la réforme du droit de préemption suggère des mécanismes dissuadant les collectivités de conserver les biens sur une durée trop longue sans leur donner d’affectation .

Au total, l’arrêt Commune de MEUNG-SUR-LOIRE assouplit les exigences de la motivation des décisions de préemption, l'action des collectivités publiques étant soumises à des contraintes moins strictes même s'il est encore trop tôt pour déterminer précisément comment l'exigence de motivation sera désormais comprise.





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FIAT Sandrine

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