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L’annulation partielle d’un permis de construire

L’annulation partielle d’un permis de construire

Publié le : 25/06/2013 25 juin juin 06 2013
Collectivités / Urbanisme / Permis de construire/ Documents d'urbanisme

L’arrêt FRITOT : une étape vers un nouveau pouvoir du juge ou une remise en cause de l’utilité du contentieux de l’urbanisme ?

Par un arrêt du 1er mars 2013 (n°350306), le Conseil d’Etat a posé de manière particulièrement pédagogique les conditions permettant au juge administratif de prononcer une annulation partielle d’une autorisation de construire :

« 6. Considérant que, d'une part, lorsque les éléments d'un projet de construction ou d'aménagement ayant une vocation fonctionnelle autonome auraient pu faire, en raison de l'ampleur et de la complexité du projet, l'objet d'autorisations distinctes, le juge de l'excès de pouvoir peut prononcer une annulation partielle de l'arrêté attaqué en raison de la divisibilité des éléments composant le projet litigieux ;

que, d'autre part, il résulte des dispositions de l'article L. 600-5 citées ci-dessus qu'en dehors de cette hypothèse, le juge administratif peut également procéder à l'annulation partielle d'une autorisation d'urbanisme dans le cas où une illégalité affecte une partie identifiable du projet et où cette illégalité est susceptible d'être régularisée par un arrêté modificatif de l'autorité compétente, sans qu'il soit nécessaire que la partie illégale du projet soit divisible du reste de ce projet ; que le juge peut, le cas échéant, s'il l'estime nécessaire, assortir sa décision d'un délai pour que le pétitionnaire dépose une demande d'autorisation modificative afin de régulariser l'autorisation subsistante, partiellement annulée ; »

Cet arrêt pose ainsi deux régimes où très clairement le juge administratif a la possibilité de prononcer une annulation partielle.

Ce pouvoir du juge administratif s’inscrit dans la ligne des propositions du Rapport Pelletier, « Propositions pour une meilleure sécurité juridique des autorisations d’urbanisme » réalisé en janvier 2005.

Il laisse entrevoir également l’évolution des pouvoirs du juge tel que le propose le groupe de travail présidé par Monsieur Daniel Labetoulle, « Construction et droit au recours : pour un meilleurs équilibre », remis le 25 avril 2013, et qui suggère notamment d’organiser un mécanisme de régularisation en cours d’instance à l’initiative du juge.


1- L’annulation partielle d’un permis de construire en raison de la divisibilité fonctionnelle des éléments composant le projet1.1) Cette première hypothèse est une confirmation de la jurisprudence existante.

Une décision autorisant la construction de différents projets, qui auraient pu faire l’objet de permis de construire différents, peut être annulée uniquement sur la partie relative au projet illégal.

Dès lors que les constructions autorisées auraient pu bénéficier de différentes autorisations, n’est annulée que l’autorisation de la construction irrégulière divisible des autres constructions.

Il s’agit du critère traditionnel de la divisibilité du projet, repris à l’article L 600-5 du code de l’urbanisme par l’article 11 de la loi n°2006-872 du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement :

« Lorsqu'elle constate que seule une partie d'un projet de construction ou d'aménagement ayant fait l'objet d'une autorisation d'urbanisme est illégale, la juridiction administrative peut prononcer une annulation partielle de cette autorisation.
L'autorité compétente prend, à la demande du bénéficiaire de l'autorisation, un arrêté modificatif tenant compte de la décision juridictionnelle devenue définitive. »

1.2) Néanmoins, une question subsistait à savoir si la divisibilité du projet s’entendait au regard de la matérialité ou de la fonctionnalité du projet.

Dans cette affaire FRITOT, la Cour Administrative d’Appel de Nantes a confirmé l’annulation partielle du permis de construire réalisé par le Tribunal Administratif de Caen au motif que l’éolienne et le poste de livraison autorisés par le permis, bien que fonctionnellement liés, constituaient deux ouvrages distincts.

La Cour a ainsi recherché si le projet était matériellement divisible.

Le Conseil d’Etat censure cette analyse comme étant entachée d’une erreur de droit et vient préciser à quoi correspond la notion de divisibilité du projet dans ce premier régime.

Le critère retenu est celui de la divisibilité fonctionnelle du projet. En effet, le Conseil d’Etat précise que c’est lorsque le projet est composé d’éléments ayant une vocation fonctionnelle autonome que le juge peut décider de ne prononcer l’annulation qu’en ce qui concerne un élément.

En réalité, il s’agit d’une confirmation de la jurisprudence issue de l’arrêt du Conseil d’Etat du 17 juillet 2009, n°30165, où il a été considéré que « le stade et le parc de stationnement sous-jacent constituaient un seul ensemble immobilier ayant fait l'objet d'une conception architecturale globale, comme l'a souverainement jugé la cour ; qu'en raison de l'ampleur et de la complexité du projet, les deux éléments de cet ensemble immobilier, ayant chacun une vocation fonctionnelle autonome, étaient susceptibles de donner lieu à des permis de construire distincts ; ».

1.3) De même, en raison de l’alinéa 2 de l’article L 600-5 précité, outre la divisibilité du projet, la jurisprudence recherchait si l’illégalité était régularisable à l’appui d’un permis de construire modificatif. A défaut, l’annulation partielle du projet divisible ne pouvait être envisagée.

Il ressort clairement du considérant de principe précité en sa première partie qu’une telle condition n’est pas recherchée par le juge ; seule la divisibilité fonctionnelle du projet est recherchée.


2- L’annulation partielle d’un permis indivisible2.1) Ce second régime est réellement l’apport de l’arrêt FRITOT, qui pose la possibilité de pouvoir procéder à l’annulation partielle d’un permis de construire alors que le projet n’est pas divisible sur le plan fonctionnel.

Le Conseil d’Etat énonce que l’illégalité susceptible d’être annulée doit affecter une partie identifiable du projet, sans qu’elle ait besoin d’être divisible du projet.

La condition de cette annulation est soumise à une régularisation de cette illégalité qui doit être possible par voie de permis de construire modificatif, étant exposé que le Conseil d’Etat précise que le juge administratif pourra fixer un délai au pétitionnaire pour que celui-ci dépose sa demande modificative sur ce point précis.

Cet arrêt FRITOT est dans la stricte continuité de l’arrêt du Conseil d’Etat du 23 février 2011 (n°325179, SNC Hôtel de La Bretonnerie) qui précisait :

« qu'en estimant, pour rejeter l'appel incident de la SNC HOTEL DE LA BRETONNERIE, que l'illégalité tenant à la méconnaissance de l'article USM-12 du Plan de sauvegarde et de mise en valeur du Marais pouvait être corrigée par l'auteur de la décision en imposant au pétitionnaire le respect des obligations prévues par cet article, et qu'elle était, par suite, susceptible de conduire à une annulation seulement partielle du permis de construire en application de l'article L. 600-5 du code de l'urbanisme, la cour administrative d'appel de Paris n'a pas commis d'erreur de droit ; »

En d’autres termes, le Conseil d’Etat avait considéré qu’est régulière l’annulation partielle d’un permis de construire dès lors que l’illégalité en cause est susceptible d’être régularisable par un permis modificatif.

2.2) Persistait néanmoins la question du critère matériel de la divisibilité du projet qui n’avait pas été évoqué dans cette jurisprudence SNC de sorte que les Cours Administratives d’Appel interprétaient la portée et la mise en œuvre de cet arrêt de manière différente.

Ici, le Conseil d’Etat prend le soin de préciser que ce régime est effectivement bien différent de la première hypothèse afin d’éviter que le critère matériel de la divisibilité du projet ne soit appliqué dans ce second régime.

De même, il précise que l’illégalité doit affecter « une partie identifiable » du projet sans être nécessairement divisible.

Concrètement, il s’agit de la reprise, très peu modifiée, d’une proposition du Rapport Pelletier souhaitant permettre au juge de moduler les effets de certaines annulations (page 59) :

« Donner au juge administratif la faculté de moduler les effets d'une décision d'annulation par le prononcé :
- d'une annulation conditionnelle : à défaut de régularisation dans un certain délai des vices régularisables de légalité externe, l’annulation prend effet ; l’annulation est dans l’intervalle différée avec une suspension provisoire de l’autorisation ;
- d'une annulation partielle : l’autorisation est annulée en tant que… »

Le rapport Pelletier prend ainsi l’exemple de la régularisation d’un projet dont il apparaîtrait par exemple que le nombre de places de stationnement ou l’autorisation du balcon ne respectent pas les dispositions du plan local d’urbanisme.

L’arrêt FRITOT à l’appui de ce second régime permet désormais cette annulation partielle lorsque la couleur d’un balcon, voire même les matériaux utilisés pour les stores ne sont pas régulièrement autorisés mais à la condition d’une régularisation par voie de permis de construire modificatif qui doit être délivré par la suite (Pour un exemple récent d’application de la jurisprudence FRITOT et autres, CAA MARSEILLE 30 mai 2013 n°10MA04254 et 11 MA02324).


2.3) Ce nouveau régime d’annulation partielle d’un permis de construire correspond à une évolution des pouvoirs dévolus au juge administratif dans le cadre du recours pour excès de pouvoir en droit de l’urbanisme.

Le groupe de travail présidé par Monsieur Daniel Labetoulle a retenu la volonté de beaucoup d’acteurs, et principalement de porteurs de projet, que le juge agisse désormais en vue d’une régularisation des autorisations de construire.

Il s’agit d’une restriction particulièrement importante à l’intérêt de porter devant le juge une autorisation de construire en vue de son annulation puisque le Rapport de ce groupe de travail expose (page 12) :

« Le juge, qui au surplus est le mieux à même de discerner la possibilité d’une régularisation, pourrait donc utilement intervenir pour suggérer une telle issue lorsque celle‐ci ne s’impose pas spontanément. (…)

Il s’agirait de permettre au juge, saisi d’une demande d’annulation d’un permis et constatant qu’un seul moyen, affectant l’ensemble du projet, est fondé, de surseoir à statuer après avoir expressément écarté les autres ; un délai serait alors fixé au bénéficiaire du permis et à l’autorité qui l’a délivré pour régulariser l’autorisation initiale, délai à l’issue duquel le juge tirerait les conséquences de ce qui a été fait (rejet des conclusions initiales) ou pas fait (annulation), après, bien sûr, avoir invité les parties à présenter leurs observations, en particulier sur le caractère suffisant et adéquat de la modification le cas échéant intervenue au regard du motif d’annulation possible retenu par le juge. (…)

Dans un double souci de bonne articulation et de clarification interne, le groupe de travail propose enfin de réécrire, à cette occasion, l’article L. 600‐5 tel qu’il existe aujourd’hui ; l’ensemble figurerait dans deux alinéas d’un même article L. 600‐5 nouveau, le premier relatif au sursis à statuer nouvellement institué, le second relatif aux annulations partielles.

Remplacer l’actuel article L. 600‐5 du code de l’urbanisme par les dispositions suivantes :
Le juge administratif qui, saisi de conclusions dirigées contre un permis de construire ou d’aménager, estime, après avoir constaté que les autres moyens ne sont pas fondés, qu’un vice n’affectant qu’une partie du projet peut être régularisé par un permis modificatif, peut limiter à cette partie la portée de l’annulation qu’il prononce et, le cas échéant, fixer le délai dans lequel le titulaire du permis pourra en demander la régularisation.

Après l’article L. 600‐5, créer un article L. 600‐5‐1 ainsi rédigé :
Le juge administratif qui, saisi de conclusions dirigées contre un permis de construire ou d’aménager, estime, après avoir constaté que les autres moyens ne sont pas fondés, qu’un vice entraînant l’illégalité de cet acte est susceptible d’être régularisé par un permis modificatif peut surseoir à statuer jusqu’à l’expiration du délai qu’il fixe pour cette régularisation. Si un tel permis modificatif intervient dans ce délai, il est notifié au juge qui statue après avoir invité les parties à présenter leurs observations. »

Le juge administratif ne se contenterait donc plus d’annuler des dispositions illégales, dans le cadre d’une divisibilité par exemple, mais il pourrait également suggérer au pétitionnaire et à l’administration la régularisation du projet sur tel point de sorte que le recours serait vidé de son objet.

L’arrêt FRITOT serait-il la première étape de cette évolution ?

Une question se pose alors, serions-nous en présence d’une sorte de « médiateur » disposant du pouvoir d’annuler une autorisation de construire, même partiellement, quand le pétitionnaire et l’administration ne procéderaient pas à la régularisation du point litigieux ?

Il s’agit d’une véritable évolution des pouvoirs du juge, et même de son rôle, dont le contentieux de l’urbanisme ne serait peut-être que la première étape ?



Cet article a été rédigé par Anne MEUNIER





Cet article n'engage que son auteur.

Crédit photo : © herreneck - Fotolia.com
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