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Du bon usage de la précaution par le juge administratif

Publié le : 20/01/2010 20 janvier janv. 01 2010
Collectivités / Environnement / Principes généraux

On peut s’interroger sur la place du principe de précaution dans les documents d’urbanisme, et dans les autorisations individuelles, l’étendue du contrôle du juge variant d’un contrôle « restreint » à un contrôle normal, suivant les cas.

Grenelle de l'environnement: quels bâtisseurs pour demain? Entretiens de la Citadelle 2009Par le juge communautaire :

Le principe de précaution (PP) constitue un principe général du droit communautaire dont le juge veille à une mise en œuvre « raisonnable » : condamnation des interdictions systématiques en l’absence d’indice de risque, nécessité d’un risque « précis », évaluation approfondie au cas par cas, respect du principe de proportionnalité entre les divers intérêts en présence, … ; les mesures doivent être « non discriminatoires et objectives ».

Ainsi, une mesure préventive ne saurait être prise que si le risque, sans que son existence et sa portée aient été démontrées pleinement par des données scientifiques concluantes, apparaît néanmoins suffisamment documenté, sur la base des données scientifiques disponibles au moment de la prise de cette mesure (…) D’une part, une mesure ne saurait être fondée sur un risque purement hypothétique, d’autre part, on ne saurait attendre jusqu’à ce que le risque soit établi avec certitude ( TPICE 11.09.2002 Pfizer Animal Health), formule reprise par les conclusions de l’avocat général Mischo sur CJCE 23.09.2003 Commission / Danemark.

Le principe de précaution n’a d’avenir que pour autant que, loin d’ouvrir un espace béant à l’irrationnel, il s’affirme en tant qu’élément d’une gestion rationnelle des risques, visant non pas à parvenir au risque zéro, dont tout donne à penser qu’il n’existe pas, mais à limiter les risques auxquels sont exposés les citoyens au plus bas niveau raisonnablement envisageable. CJCE 22.10.2002, National Farmers Union.

La Cour Européenne des Droits de l’Homme, quant à elle, se réfère au PP pour conclure à la violation de l’article 8 de la convention (respect de la vie privée, dont on a tiré le respect dû à l’environnement) mais elle exige la démonstration d’un risque sérieux et substantiel (CEDH 27.01.2009 n° 67021/01), ce qui relève davantage de la prévention.


Par le juge constitutionnel :

Le PP est respecté lorsqu’est garanti le recours à une instance d’évaluation se prononçant sur la foi d’une évaluation préalable indépendante et transparente des risques pour l’environnement et pour la santé publique, assurée par une expertise collective menée selon les principes de compétence, transparence, pluralité et impartialité, assortie d’une surveillance continue (à quel coût ? et à la charge de qui ?)

Pour le Conseil Constitutionnel, le PP est donc un principe d’action, de gestion de l’incertitude par l’élaboration de procédures adaptées (F.G. TREBULLE)


Par le juge administratif :

Pour le domaine qui nous intéresse, on peut s’interroger sur la place du PP dans les documents d’urbanisme, d’une part, dans les autorisations individuelles, d’autre part, l’étendue du contrôle du juge variant d’un contrôle « restreint » à un contrôle normal, suivant les cas.

- Dans les documents d’urbanisme

Il semble désormais acquis que la protection de l’environnement est devenue véritablement une finalité du droit de l’urbanisme. (voir notamment : articles L 122-1 du code de l’Environnement, L 121-1, L 121-10, R 123-2, … du Code de l’Urbanisme)

Pour s’en convaincre tout à fait, on se reportera à la loi « Grenelle I » et surtout au projet de loi portant engagement pour l’environnement (adopté au sénat le 8 octobre dernier), notamment en son article 7 relatif aux objectifs du droit de l’urbanisme, et à son volet « urbanisme » qui vise à renforcer la prise en compte des objectifs environnementaux et de développement durable par les documents d’urbanisme.

Par conséquent, le juge prend en compte le PP dans le contrôle qu’il exerce sur les documents d’urbanisme (voir, par exemple : TA LILLE, 19.04.2000, qui annule le schéma directeur au regard du risque de pollution de la nappe phréatique, mais TA ROUEN, 25.02.2004, qui considère qu’est entachée d’une erreur manifeste d’appréciation l’instauration d’un périmètre de protection dans le cadre de la révision d’un POS, en l’absence de toute certitude quant à l’existence d’un risque naturel.)

La protection de l’environnement, constitutionnellement protégée, ouvre la voie du référé suspension et du référé liberté.

Il faut enfin souligner ici la place prépondérante de l’expertise et notamment de l’expertise environnementale.


- En matière d’autorisations d’urbanisme

«Le principe de précaution n’est pas au nombre des mesures que doit prendre en compte l’autorité administrative lorsqu’elle se prononce sur l’octroi d’une autorisation délivrée en application de la législation sur l’urbanisme ». Telle était la position adoptée par le juge administratif (CE 20.04.2005, Sté Bouygues Télécom - CE 23.11.2005, SA Nissarénas), position cohérente au regard du contrôle exercé (indépendance des législations),

Mais insusceptible d’être maintenue, compte tenu de l’interaction grandissante entre le droit de l’urbanisme et le droit de l’environnement.

Ainsi, l’article R 111-15 C.U. dans sa rédaction issue du décret du 5 janvier 2007 (d’application générale, c.à.d. même en présence d’un document d’urbanisme) dispose: « le permis ou la décision prise sur la déclaration préalable doit respecter les préoccupations d’environnement définies aux articles L 110-1 et L 110-2 du code de l’environnement. Le projet peut n’être accepté que sous réserve de l’observation de prescriptions spéciales si, par son importance, sa situation ou sa destination, il est de nature à avoir des conséquences dommageables pour l’environnement ».

(Voir cependant l’analyse critiquable du TA AMIENS (23.04.2007, préfet de la Somme) qui refuse de retenir le PP au motif que la sécurité des personnes et des biens n’est pas au nombre des intérêts que le PP a vocation à protéger …)

D’autres outils peuvent également être mis en œuvre, comme les articles R 111-2 (sécurité et salubrité publiques), R 111-21 (caractère et intérêt des lieux avoisinants, sites, paysages, perspectives monumentales, …)
Le juge administratif de demain devra, plus encore qu’aujourd’hui, prendre en compte le PP dans le contrôle de la planification urbaine, comme dans celui des décisions individuelles.
En matière de police administrative, l’interdiction générale et absolue est, par principe, prohibée. Si le risque n’est pas suffisamment établi, le juge rejette le moyen tiré de la violation du PP (pour une autorisation d’exploitation de carrière : CAA BORDEAUX, 18.05.2009, n° 07BX02647)

Pour les antennes de téléphonie mobile – qui ont abondamment nourri le contentieux- le Conseil d’Etat annule les arrêtés les maires qui restreignent les modalités d’implantation sur leur territoire ou qui s’opposent aux déclarations de travaux déposées par les opérateurs (jp constante depuis 2002) et rejette les requêtes contre les autorisations délivrées,

- en l’absence de risque suffisamment établi
- eu égard à l’intérêt public attaché à la couverture de l’ensemble du territoire national.


En conclusion, le juge administratif fait du principe de précaution une application conforme à son esprit, veillant à l’encadrer raisonnablement.





Cet article n'engage que son auteur.
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Auteur

CHARLES-NEVEU Brigitte
Avocate Honoraire
NEVEU, CHARLES & ASSOCIES
NICE (06)
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